Міністерство освіти і науки України Національний технічний університет «Дніпровська політехніка» Навчально-науковий інститут державного управління Кафедра державного управління і місцевого самоврядування ПОЯСНЮВАЛЬНА ЗАПИСКА кваліфікаційної роботи ступеня магістра Здобувача вищої освіти Євсюкова Микити Володимировича академічної групи 281м-23з-1 ІДУ спеціальності 281 Публічне управління та адміністрування за освітньо-професійною програмою Публічне управління та адміністрування на тему: «Удосконалення діяльності виконавчих органів міської ради в умовах правового режиму воєнного стану (на прикладі м. Дніпра)» Керівники Прізвище, ініціали Оцінка за шкалою Підпис рейтинговою інституційною кваліфікаційної роботи Тарасенко Т.М. розділів: Рецензент: Нормоконтролер: Кравцов О.В. Дніпро 2024 2 РЕФЕРАТ Пояснювальна записка кваліфікаційної роботи ступеня магістра на тему «Удосконалення діяльності виконавчих органів міської ради в умовах правового режиму воєнного стану (на прикладі м. Дніпра)». 71 стор., 5 табл., 78 джерел. ОРГАНИ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ, ВИКОНАВЧІ ОРГАНИ МІСЦЕВИХ РАД, ТЕРИТОРІАЛЬНА ГРОМАДА, ПРАВОВИЙ РЕЖИМ ВОЄННОГО СТАНУ, ВІЙСЬКОВІ АДМІНІСТРАЦІЇ, РЕЛОКАЦІЯ, СТІЙКІСТЬ. Об’єкт дослідження – суспільні відносини у сфері організації та функціонування органів місцевого самоврядування в умовах правового режиму воєнного стану. Предмет дослідження – удосконалення діяльності виконавчих органів міської ради в умовах правового режиму воєнного стану на прикладі м. Дніпра. Мета дослідження – розкриття особливостей функціонування виконавчих органів місцевого самоврядування в умовах правового режиму воєнного стану та розробка пропозицій щодо удосконалення їх діяльності у місті Дніпро. У першому розділі визначено теоретичні аспекти дослідження діяльності органів місцевого самоврядування в умовах правового режиму воєнного стану. Другий розділ присвячено розкриттю організаційно правових основ функціонування виконавчих органів місцевого самоврядування. У третьому розділі обґрунтовано пропозиції щодо удосконалення діяльності виконавчих органів місцевих рад. Сфера практичного застосування результатів роботи – сільські селищні, міські ради, виконавчі органи сільських, селищних, міських рад. 3 ABSTRACT Explanatory note of the master's degree qualification thesis on the topic «Improving the activities of the city council executive bodies under the legal regime of martial law (on the example of Dnipro city)». 71 pages, 5 tables, 78 sources. LOCAL SELF-GOVERNMENT BODIES, EXECUTIVE BODIES OF LOCAL CONCILS, TERRITORIAL COMMUNITY, LEGAL REGIME OF MARTIAL LAW, MILITARY ADMINISTRATIONS, RELOCATION, RESILIENCE. Object of research – social relations in the field of organization and functioning of local self-government bodies under the legal regime of martial law. Subject of research – Improving the activities of the executive bodies of the city council under the legal regime of martial law: a case study of the city of Dnipro. The purpose of research – revealing the features of the functioning of executive bodies of local self-government under the legal regime of martial law and developing proposals for improving their activities in the city of Dnipro. The first section defines the theoretical aspects of studying the activities of local self-government bodies under the legal regime of martial law. The second section section is devoted to revealing the organizational and legal foundations of the functioning of executive bodies of local self-government. The third section justifies proposals for improving the activities of executive bodies of local councils. Scope of practical application – rural, settlement, and city councils, executive bodies of rural, settlement, and city councils. 4 ЗМІСТ ВСТУП ………………………………………………………………………... 5 РОЗДІЛ 1 ТЕОРЕТИЧНІ АСПЕКТИ ДОСЛІДЖЕННЯ ВИКОНАВЧИХ ОРГАНІВ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ ………………………………...……… 8 1.1. Наукові підходи до розгляду виконавчих органів місцевого самоврядування в Україні …………………………….……..……………….... 8 1.2. Зарубіжний досвід діяльності виконавчих органів місцевих рад на прикладі Франції та Швеції ………..…………….……………………….…... 19 РОЗДІЛ 2 ОРГАНІЗАЦІЙНО-ПРАВОВІ ЗАСАДИ ФУНКЦІОНУВАННЯ ВИКОНАВЧИХ ОРГАНІВ СІЛЬСЬКОЇ, СЕЛИЩНОЇ, МІСЬКОЇ РАДИ 32 2.1. Повноваження та напрями діяльності виконавчих органів рад ………... 32 2.2. Особливості функціонування органів місцевого самоврядування в умовах правового режиму воєнного стану ………………………………….. 40 РОЗДІЛ 3 НАПРЯМИ УДОСКОНАЛЕННЯ ДІЯЛЬНОСТІ ВИКОНАВЧИХ ОРГАНІВ МІСЬКОЇ РАДИ (НА ПРИКЛАДІ М. ДНІПРА) ............................ 48 3.1. Діяльність виконавчих органів Дніпровської міської ради з вирішення питань місцевого значення в умовах війни …………………………………... 48 3.2. Забезпечення стійкості місцевого самоврядування в територіальній громаді міста Дніпра ………………………………………………………….. 58 ВИСНОВКИ ………………………………………………………….………. 68 СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ ……………………………..……... 73 5 ВСТУП Актуальність теми дослідження. Органи місцевого самоврядування є найближчою до громадян владою, адже вирішувати проблеми, які постають у місцевого населення, найпростіше саме там, де вони виникли, а відтак відіграють важливу роль у будь-якій демократичній державі. З огляду на потреби зміцнення місцевого самоврядування в 2014 р. в Україні було розпочато реформу децентралізації влади, яка спрямована на формування у відповідності до Європейської хартії місцевого самоврядування ефективного інституту місцевого самоврядування. Проте, із початком повномасштабної війни 24 лютого 2022 р. та введенням воєнного стану місцеве самоврядування постало перед новими викликами. Від війни постраждали області, міста та села, населення та інфраструктура. Актуальність магістерської роботи зумовлена необхідністю підвищення ефективності діяльності органів місцевого самоврядування, зокрема їх виконавчих органів в умовах правового режиму воєнного стану в громадах, які наближені до території ведення активних бойових дій. В умовах війни такі територіальні громади стикаються з чисельними проблемами, такими як забезпечення життєдіяльності мешканців своєї громади, взаємодією з військовими адміністраціями, вирішенням питань внутрішньо переміщених осіб, відновлення пошкоджених або знищених внаслідок бойових дій, терористичних актів, диверсій, спричинених збройною агресією об’єктів критичної інфраструктури громади, надання підтримки постраждалим тощо. Досвід міста Дніпра – провідного ділового, промислового, наукового і культурного центру Південно-Східної України, яке від початку повномасштабного вторгнення, стало одним із опорних міст, який забезпечує надійний тил нашому фронту, дозволяє розробити рекомендації, які матимуть значущість для інших громад, які зіткнулися з аналогічними викликами. Сучасні виклики, які постали перед Україною наприкінці лютого 2022 р. спричинило суттєві зміни у роботі виконавчих органів місцевого 6 самоврядування. Правовий режим воєнного стану вимагає змін у пріоритетах діяльності та оперативного прийняття рішень. Місто Дніпро, яке з огляду на своє географічне положення та ходом бойових дій опинилося в центрі соціально-економічних, гуманітарних, військових процесів. У цих умовах притаманні методи управління виявилися недостатньо ефективними, що зумовило необхідність в оновленні підходів до діяльності виконавчих органів місцевого самоврядування. Питання функціонування виконавчих органів місцевого самоврядування традиційно займає важливе місце в дослідженнях українських та зарубіжних науковців В українській науковій літературі значну увагу приділили питанням організаційно-правового забезпечення діяльності виконавчих органів місцевих ради такі науковці як: П. Любченко, В. Лешков, В. Куйбіда, І. Грицяк, А. Крусян, Ю. Панейко, І. Козюра, П. Біленчук, М. Оніщук, Л. Бориславський, А. Некряч, Н. Камінська, М. Потіп, М. Баймуратов, Б. Чичерін, Ж. Зіллер, Н. Наталенко, О. Євтушенко, О. Батанов, В. Наконечний, Б. Руснак та інші. Об’єкт дослідження – суспільні відносини у сфері організації та функціонування органів місцевого самоврядування в умовах правового режиму воєнного стану. Предмет дослідження – удосконалення діяльності виконавчих органів міської ради в умовах правового режиму воєнного стану на прикладі м. Дніпра. Метою дослідження є розкриття особливостей функціонування виконавчих органів місцевого самоврядування в умовах правового режиму воєнного стану та розробка пропозицій щодо удосконалення їх діяльності у місті Дніпро. Досягнення вищезазначеної мети передбачає необхідність розв’язання таких завдань: − визначити наукові підходи до дослідження виконавчих органів місцевого самоврядування; − узагальнити досвід Франції та Швеції з питань діяльності виконавчих органів місцевого самоврядування; 7 − розкрити нормативно-правові основи функціонування виконавчих органів місцевих рад; − проаналізувати особливості функціонування органів місцевого самоврядування в умовах правового режиму воєнного стану; − систематизувати досвід виконавчих органів Дніпровської міської ради з вирішення питань місцевого значення в умовах війни та розробити рекомендації щодо удосконалення їх діяльності у вимірі забезпечення стійкості територіальної громади. Методи дослідження. В роботі було застосовано загальнонаукові та спеціальні методи дослідження. До основних методів наукового пізнання слід віднести аналіз і синтез, узагальнення та порівняння, систематизацію та класифікацію. В основу дослідження закладено системний та функціональний підходи. Джерельною базою дослідження є наукові праці за проблематикою дослідження, законодавчі акти, які регулюють суспільні відносини у сфері місцевого самоврядування, нормативно-правові акти локальної нормотворчості, місцеві програми, аналітичні, статистичні матеріали тощо. Практичне значення магістерської роботи полягає в можливості застосування запропонованих рекомендацій в діяльності виконавчих органів місцевого самоврядування. Структура магістерської роботи. Магістерська робота складається зі вступу, трьох розділів, висновків, списку використаних джерел (78 найменувань). Загальний обсяг кваліфікаційної роботи – 71 сторінка, містить 5 таблиць. 8 РОЗДІЛ 1 ТЕОРЕТИЧНІ АСПЕКТИ ДОСЛІДЖЕННЯ ВИКОНАВЧИХ ОРГАНІВ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ 1.1. Наукові підходи до розгляду виконавчих органів місцевого самоврядування в Україні Місцеве самоврядування є важливою складовою будь-якої демократичної системи країни і забезпечує здійснення конституційних прав і свобод громадян, а також ефективне вирішення важливих соціально-економічних проблем на рівні територіального громади. З моменту здобуття Україною незалежності одним із найбільш важливих питань державотворення залишається створення ефективної інституційної системи управління на місцевому рівні. Дослідження виконавчих органів місцевого самоврядування має важливе значення для забезпечення ефективного управління територіальними громадами, особливо в умовах воєнного стану. В умовах децентралізації, яка активно розвивається в Україні з 2014 року, питання їхньої діяльності потребує не лише практичного, а й наукового обґрунтування. Виконавчі органи місцевого самоврядування є ключовими суб’єктами забезпечення життєдіяльності громад та мають адаптувати свої функції до викликів сучасності. Їх діяльність є предметом чисельних наукових досліджень, які базуються на різних підходах, що дозволяють вивчити структуру, функції та ефективність таких органів. У цьому розділі буде розглянуто основні наукові підходи до аналізу виконавчих органів місцевого самоврядування, із урахуванням їхньої адаптації до умов воєнного стану. Сучасні наукові підходи до аналізу виконавчих органів місцевого самоврядування включають в себе: 1. Інституційний підхід вивчає організаційну структуру виконавчих органів місцевих рад, їхню взаємодію з іншими рівнями влади. Наприклад, у місті Дніпро є Департамент транспорту та транспортної інфраструктури, який є прикладом інституції, що займається управлінням комунальними 9 підприємствами громадського транспорту, забезпечуючи його стабільну роботу навіть під час обстрілів, довготривалих відключень електроенергії та інше [43]. 2. Функціональний підхід дозволяє аналізувати функції виконавчих органів місцевих ради й дозволяє оцінити їхню ефективність. У контексті Дніпровської громади прикладом є функція координації гуманітарної допомоги, яку здійснює спеціально створений штаб при міській раді. Ця діяльність охоплює не лише розподіл гуманітарних вантажів, а й вирішення проблем переселенців [43]. 3. Порівняльний аналіз дозволяє порівнювати діяльність виконавчих органів України з країнами ЄC. Такий аналіз дозволяє виявити прогресивні практики, які можуть бути корисними для вдосконалення системи місцевого самоврядування в Україні. 4. Правовий підхід дає змогу здійснити правовий аналіз діяльності виконавчих органів, який розкриває їх залежність від нормативно-правової бази. У воєнний час особливості діяльності виконавчих органів Дніпра регулюються указами Президента України та постановами Кабінету Міністрів України, які обмежують певні права, але водночас надають додаткові повноваження для управління громадою в умовах війни. 5. Соціально-економічний підхід спрямований на оцінку впливу виконавчих органів місцевих рад на розвиток громад. Наприклад, у місті Дніпро діє низка програм підтримки підприємництва міста, яка сприяє економічній стабільності громади, а також функціонує програми соціального захисту міста, яке сприяє соціальній стабільності [43]. Т. Бондарчук зазначає, що запропоновані вченими визначення місцевого самоврядування можна розділити на три основні групи залежно від доктрини, що лежить в їх основі, а саме: європейська континентальна концепція; англосаксонська концепція; змішана концепція [08]. В основі європейського континентальної концепції лежить розгляд місцевого самоврядування як компонента державного управління. Апологети цього напрямку є Л. Штейн, Р. Гнейст, Р. Еллінек, В. Шаповал, Б. Нольде [5]. Англосаксонська концепція передбачає незалежність спільноти у вирішенні проблем місцевого значення. 10 Серед прихильників концепції – Ж. Бюрдо, К. Шермет, О. Батанов, В. Кампо [5]. За змішаною доктриною основна увага приділяється державі, яка гарантує права громадам самостійно вирішувати свої проблеми. Представниками цієї концепції є – В. Борденюк, В. Кравченко, О. Коваленко, М. Корнієнко [5]. У зв’язку з теоретичними розбіжностями трактування визначень місцевого самоврядування вимагають розкриття сутності місцевого самоврядування як багатовимірного явища. У таблиці 1.1 узагальнено наукові підходи до визначення місцевого самоврядування. Таблиця 1.1 Наукові підходи до трактування поняття «місцеве самоврядування» (МС) Автор Визначення поняття В. Шаповал МС за своєю природою є децентралізованою формою державного управління [36]. О. Батанов МС є недержавною за своєю природою самостійною формою здійснення народом своєї влади, а саме влади територіальних громад [05]. В. Кампо МС за своєю природою виступає як специфічна форма реалізації публічної влади, відмінної як від державної, так і від влади об’єднань громадян. Воно втілює місцеві корпоративні інтереси територіальних громад, тоді як держава втілює загальнонаціональні інтереси, а політичні партії чи громадські організації – політичні, соціальні, культурні та інші інтереси своїх членів [25]. Ю. Панейко МС є спертою на приписи закону децентралізованою державною адміністрацією, виконуваною локальними органами, які ієрархічно не підлягають іншим органам та є самостійними в межах закону й загального правного порядку [45]. В. Кравченко МС є відносно автономним функціонуванням певного колективу (організації) людей, що забезпечується самостійним прийняттям членами цього колективу норм та рішень, які стосуються його життєдіяльності, а також відсутністю в колективі розриву між суб’єктом та об’єктом управління [33]. В. Борденюк МС є явищем громадського життя, в якому поєднуються самоврядні та державницькі засади, що співіснують, доповнюючи одна одну [09]. В. Яворський МС – система, яка складається із сукупності демократичних організаційних форм (виборів) та інститутів безпосередньої демократії (референдумів), інших форм волевиявлення населення відповідної адміністративно-територіальної одиниці, виборних та інших органів, що реалізують його цілі, завдання та функції [70]. А. Коваленко МС є системою суспільних відносин, що виникають у процесі самоорганізації населення певних територій для самостійного та під власну відповідальність управління місцевими справами, вирішення питань місцевого значення як безпосередньо, так і через утворювані ними органи місцевого самоврядування та інші органи його самоорганізації за місцем проживання [27]. 11 До інших прикладів визначення цього поняття звернемось до визначення, запропонованого В. Мамоновою: «впорядкована сукупність організаційних форм, інститутів місцевої демократії, зв’язків між ними та процесів, через які здійснюються функції місцевого самоврядування щодо вирішення питань місцевого значення, а також людський, правовий, матеріальний та фінансовий потенціал, необхідний для їх реалізації» [59]. О. Ігнатенко зазначає, що: «однією з характерних особливостей місцевого самоврядування є те, що воно діє як певна система або той організаційно-правовий механізм, завдяки якому територіальні громади прямо і через органи місцевого самоврядування виконують функції і компетентності місцевого самоврядування. При елементній характеристиці системи місцевого самоврядування розрізняють систему місцевого самоврядування взагалі та систему місцевого самоврядування певного села, селища, міста» [14]. Незважаючи на різноманітність трактувань, прихильники цих концепцій сходяться до думки, що основою визначення місцевого самоврядування є територіальна громада. Згідно з Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні», місцеве самоврядування реалізується територіальними громадами сіл, селищ, міст як прямо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст [54]. До системи місцевого самоврядування віднесено: територіальну громаду; сільську, селищну, міську раду; сільського селищного, міського голову; виконавчі органи сільської, селищної, міської ради; районні і обласні ради; органи самоорганізації населення. У містах з районним поділом за рішенням територіальної громади міста або міської ради можуть утворюватися районні в місті ради [54]. Нинішня система місцевого самоврядування є предметом значної уваги науковців та експертів. Адже ґрунтовних досліджень вимагають передусім прикладні сторони функціонування цього інституту, які зумовлені нагальністю реалізації тих чи інших варіантів реформування місцевого самоврядування і територіальної організації влади в Україні. 12 Органи місцевого самоврядування розглядаються як органи територіальних громад, що виконують повноваження щодо вирішення питань місцевого значення. В. Кравченко зазначає, що це орган, утворений територіальним співтовариством (територіальними спільнотами району, області) у встановленому законом порядку для виконання завдань і функцій місцевого самоврядування, наділений відповідно до закону повноваженнями, що реалізуються у правових та організаційних формах. До них належать: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи; районні та районні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст; районні ради міст та їх виконавчі органи [32]. Також виявлено підхід, за яким орган місцевого самоврядування розглядається як організаційно самостійний елемент системи місцевого самоврядування, який утримується за рахунок коштів місцевих бюджетів, районних, обласних бюджетів і є колективом громадян України – депутатів місцевої ради. Місцева рада як орган місцевого самоврядування – заснована в установленому законодавством порядку, виконує завдання та функції місцевого самоврядування, наділена для цього відповідними повноваженнями, які реалізуються у правових та організаційних формах, визначених законом в інтересах відповідного територіального товариства (територіальних громад) [33]. Місцеві ради є органами місцевого самоврядування, які представляють територіальні громади та здійснюють функції і повноваження, які визначені Конституцією України, Законами України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про статус депутатів місцевих рад», Статутом відповідної територіальної громади, іншими законодавчими актами, міжнародними документами, передусім Європейською Хартією місцевого самоврядування. Як зазначає В. Горбачова – загальний склад та правила формування та особливості діяльності місцевої ради визначається відповідною радою самостійно, шляхом розробки та прийняття Регламенту роботи місцевої ради з урахуванням законодавства України. Міська рада як орган місцевого самоврядування являється юридичною особою, має власну символіку, печатку, рахунки в банках, може 13 набувати майнових та особистих немайнових прав, бути позивачем і відповідачем у суді та володіти іншими ознаками юридичної особи [16]. Робота місцевих рад відбувається безпосередньо на пленарних засіданнях рад або через постійні комісії, виконавчі комітети рад та інші виконавчі органи рад (відділи, управління) в межах їх компетенції, на основі Регламентів місцевих рад, Статутів територіальних громад, відповідних положень, які розробляються та затверджуються місцевими радами. В обов’язковому порядку місцеві ради розробляють перспективні і поточні планувальні документи. Важливо, що через обговорення пропозицій голови, зауважень депутатів, рекомендацій постійних (тимчасових) комісій, депутатських груп і фракцій ради готується Перспективний план роботи місцевої ради. Еволюція виконавчих органів місцевого самоврядування в Україні відображає динамічний розвиток державної системи управління та реакцію на соціально-політичні виклики. Кожен період незалежності України характеризується особливостями, які вплинули на формування ролі та функцій виконавчих органів. 1991 – 2004 роки: Формування основ нормативно-правового регулювання діяльності виконавчих органів. У цей час закладені базові принципи функціонування місцевого самоврядування, визначені в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» (1997 р.). Основні задачі: базова організація виконавчих органів місцевих рад, їх формування на основі демократичних принципів. 2005 – 2014 роки: Після Помаранчевої революції відбувалася активізація європейського досвіду в організації місцевого самоврядування. Додався акцент на забезпеченні прозорості, залученні громадян і інтеграції до ЄС. 2015 – 2022 роки: Період децентралізації, що суттєво трансформував систему місцевого самоврядування, призвів до передачі значної частини повноважень виконавчим органам місцевого самоврядування, підвищення їхньої фінансової незалежності. Закони та підзаконні акти регламентували нові функції органів, зокрема управління об’єднаними територіальними громадами. 14 2022 – теперішні час: Час воєнного стану, коли виконавчі органи стали ключовими суб’єктами антикризового управління, зосередженими на забезпеченні життєдіяльності громад та організації гуманітарної підтримки. Виконавчі органи місцевих рад отримали особливі повноваження, зокрема пов’язані з обороною, мобілізацією ресурсів та наданням гуманітарної допомоги. У таблиці 1.2 представлено визначення поняття «виконавчі органи місцевого самоврядування», що дозволяє простежити їх еволюцію відповідно до змін у соціально-політичному середовищі та правовій базі. Таблиця 1.2 Наукові підходи до визначення поняття «виконавчі органи місцевого самоврядування» Період незалежності України Дослідник Визначення поняття «виконавчі органи місцевого самоврядування» 1991 – 2004 П. Д. Біленчук У період становлення незалежності, виконавчі органи місцевого самоврядування визначилися як самостійні організаційні елементи, створені радами. Їх основна функція полягала у виконанні завдань, покладених на органи місцевого самоврядування, у межах, визначених законами [07]. 2005 – 2014 В. В. Кравченко У контексті післяреволюційного оновлення та європейської інтеграції виконавчі органи місцевого самоврядування розглядалися як елементи, що забезпечують виконання повноважень рад. Вони були наділені широкими владними функціями, зокрема, щодо управління комунальною власністю та місцевих фінансів [07]. 2015 – 2021 О. В. Батанов У період децентралізації та реформи місцевого самоврядування виконавчі органи місцевих рад визначилися як підконтрольні та підзвітні структури, відповідальні за організацію місцевого життя. Реформа сприяла підвищенню фінансової самостійності органів і посиленню їх ролі в управлінні територіями [05] 2022 – 2024 Т. Л. Корольов Органи, що забезпечують реалізацію завдань місцевого самоврядування, у тому числі в умовах воєнного стану, діючи відповідно до законодавчих обмежень і пріоритетів територіальної оборони [07]. О. М. Марченко Виконавчі органи місцевого самоврядування під час війни реалізують повноваження щодо організації гуманітарної підтримки, евакуації та відновлення пошкодженої інфраструктури, підпорядковуючись одночасно місцевим радам і спеціальним державним органам [38]. 15 Воєнний стан вимагає адаптації наукових підходів. Наприклад, інституційний підхід зосереджується на створені нових інституції та адаптації вже існуючих, які зможуть виконувати свою функцію навіть у районах підвищеного ризику. Функціональний підхід висвітлює додаткові завдання, пов’язані з реалізацією правового режиму воєнного стану. З моменту оголошення в Україні воєнного стану Указом Президента України від 24 лютого 2022 р. всі органи публічної влади розпочали функціонувати в особливому режимі. З перших тижнів повномасштабного вторгнення Президентом, Урядом, Парламентом були спрямовані зусилля на посилення управління з центру, розширюючи повноваження органів виконавчої влади на місцях. З метою «здійснення керівництва у сфері забезпечення оборони, громадської безпеки і порядку» було створено в областях та районах тимчасові органи державної влади – військові адміністрації [63]. Слід зазначити, що незважаючи на те, що за всю історію людства було проведено тисячі воєн, а конфлікти та збройна агресія залишаються характерним явищем для багатьох регіонів світу, проблема ролі та значення місцевого самоврядування в умовах військового конфлікту, а також особливості правового регулювання його функціонування, привернули увагу лише незначної кількості науковців. Як до війни, так і після оголошення воєнного стану рівень довіри громадян до органів місцевого самоврядування постійно зростає. Про це яскраво може свідчити результати соціологічного дослідження Міжнародного республіканського інституту у 2023 р. Результати дослідження показало, що жителі Києва та 20 обласних центрів підтримують свої мерів навіть після дуже важкої зими 2023 року та в умовах воєнного стану. Також більшість містян схвально оцінює діяльність міських рад, найвищий ступінь довіри виявили жителі Харкова (73 %), Хмельницького (69 %), Луцька (68 %), Вінниці (67 %), Івано-франківська (62 %) [66]. Питання особливості функціонування органів місцевого самоврядування в Україні в особливий період її незалежності, починаючи з 2022 року, стало темою для дослідження таких авторів як: М. Баймуратов, Б. Кофман, 16 О. Батанов, А. Заяц, Ю. Ключковський, І. Коліушко, Т. Тарасенко та інших. Як зазначає Ю. Ключковський, дії демократичних інститутів та процедур можуть бути звужені, проте не ліквідовані в умовах правової держави а дії суб’єктів владних повноважень не можуть бути свавільними (не передбачені законом). Не повинно виникати особливих проблем для поновлення у повному обсязі повноважень органів місцевого самоврядування у тих регіонах, які не зазнали страждань чи ведення бойових дій, тобто там, де органи місцевого самоврядування, як правило, діяли (нехай із обмеженими повноваженнями) увесь цей час [26]. На думку В. Ковальчука, роль органів місцевого самоврядування в період війни не можна недооцінювати, вони залишаються важливим механізмом в забезпеченні ефективного функціонування публічної влади та обороноздатності держави. Про це яскраво свідчили дії органів місцевого самоврядування в перші дні широкомасштабного вторгнення російської федерації в Україну. На них було покладено завдання створення добровольчих формувань територіальних громад відповідно до Закону України «Про основи національного спротиву». Це також створення блокпостів, захисних споруд та інших умов для ефективної діяльності добровольчих загонів. Там, де не було бойових дій, органи місцевого самоврядування активно включалися у волонтерську діяльність та допомогу Збройним Силам України. Є багато прикладів, коли вони самі ініціювали волонтерських рух, інші – активно сприяли йому на рівні територіальних громад [28]. За висновком автора, досвід набутий Україною за час війни, демонструє беззаперечну перевагу самоорганізації населення перед централізованим управлінням. Центральна влада не зможе на себе перебрати функції органів місцевого самоврядування і виконувати їх так само ефективно [28]. В наукових роботах І. Дробуш також висвітлено актуальні питання функціонування місцевого самоврядування в умовах воєнного стану. Вона зазначає, що реформа децентралізації вкотре засвідчила свою результативність в умовах війни та поставила на порядок денний пошук шляхів забезпечення 17 належного та безперервного функціонування органів місцевого самоврядування, ефективності та злагодженості дій усіх органів публічної влади в частину реалізації заходів національного спротиву, надання гуманітарної допомоги, реалізації прав та свобод мешканців громад [23]. Ю. Сірий розглядає проблемні питання діяльності місцевих органів виконавчої влади під час воєнного стану. Так, автор зазначає, що у період воєнного стану місцеві органи виконавчої влади функціонують із врахуванням специфічних особливостей своєї діяльності. Однією з ключових особливостей є роль військових адміністрацій, які діють на території України. Військові адміністрації виконують не лише завдання, які зазвичай покладаються на місцеві органи державної влади та місцевого самоврядування. Ці повноваження охоплюють сфери реалізації заходів правового режиму воєнного стану, забезпечення оборони, підтримання громадської безпеки та порядку, а також захист критичної інфраструктури [65]. Така розширена компетенція дозволяє військовим адміністраціям ефективно захищати населення та інфраструктуру в умовах воєнного стану, а також впроваджувати необхідні заходи для підтримки безпеки та стабільності в регіоні їхньої діяльності. Підсумовуючи дослідження Ю. Сірий зазначає, що взаємодія між органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування має чітке регулювання відповідно до законодавства і спрямована на спільну підтримку та співпрацю за для ефективного управління на регіональному рівні, однак розмежування компетенцій між органами місцевого самоврядування та місцевими державними адміністраціями може стати проблематичним, що призводить до непотрібного втручання та конфліктів, які підривають ефективність управління територіями, особливо у період воєнного стану [65]. Аналіз наукових підходів до функціонування виконавчих органів місцевого самоврядування дає змогу зробити висновок, що місцеве самоврядування залишається для України ключовою ознакою демократичності системи, а також забезпечення реалізації конституційних прав громадян у різних сферах суспільного життя в громадах. 18 Результатом реформи місцевого самоврядування та територіальної організації влади стало укрупнення адміністративно-територіальних одиниць, але водночас відбулись зміни в функціональному навантаженні органів місцевого самоврядування. Система місцевого самоврядування характеризується більшою концентрацією ресурсів та повноважень на рівні територіальних громад, що в свою чергу сприяє зміцненню місцевих рад і їх виконавчих органів. Такий підхід спрямований на забезпечення більшої автономії громад та їх здатність самостійно вирішувати важливі питання на місцях. Однак, воєнний стан вніс свої корективи у функціонування органів місцевого самоврядування, що виявило низку актуальних питань, які потребують подальшого вивчення. З метою посилення контролю та забезпечення обороноздатності держави в умовах правового режиму воєнного стану, на місцях створено військові адміністрації, які перебрали на себе частину повноважень органів місцевого самоврядування і почали забезпечувати виконання завдань щодо оборони, громадської безпеки, захисту критичної інфраструктури та інше. Ця ситуація змінила баланс влади між місцевими радами і державними органами, що спричинило необхідність адаптації системи управління до нових умов. Хоча переважна більшість науковців схиляються до думки що із запровадженням правового режиму воєнного стану були тимчасово звужені повноваження в деяких сферах для органів місцевого самоврядування, їх роль у забезпеченні стабільності та підтримки життєдіяльності громад залишається вагомою. Органи місцевого самоврядування продовжують демонструвати високу ефективність у таких напрямках, як організація волонтерської діяльності, підтримці військових, створення умов для функціонування територіальної оборони, міжнародної допомоги від інших країн, тощо. Водночас у науковому середовищі підходи до розгляду особливостей місцевого самоврядування з введенням воєнного стану також зазнали певних змін. Окрім правових аспектів, дослідники акцентують увагу на організаційній складовій, що включає взаємозв’язок між органами влади, процесами 19 управління та ресурсним забезпеченням. Особливого значення набуває питання співпраці між місцевими радами, їх виконавчими органами та військовими адміністраціями, центральними органами виконавчої влади для досягнення злагодженості в управління регіонами. Досвід функціонування органів місцевого самоврядування в умовах війни підтверджує необхідність подальшого їх зміцнення в системі публічної влади. Проблеми, пов’язані з виконавчими органами місцевого самоврядування здебільшого стосуються належного фінансового забезпечення реалізації їх завдань та повноважень у період правового режиму воєнного стану. Наукові підходи до аналізу виконавчих органів місцевого самоврядування дозволяють комплексно визначити особливості їх організації та функціонування. Інтеграція інституційного, функціонального та правового підходів сприяє ефективній адаптації виконавчих органів до умов воєнного стану. Подальше дослідження цих підходів має важливе значення для розробки практичних рекомендацій щодо удосконалення роботи виконавчих органів місцевих рад. 1.2. Зарубіжний досвід діяльності виконавчих органів місцевих рад на прикладі Франції та Швеції Міжнародні стандарти у сфері місцевого самоврядування відіграють надзвичайно важливу роль у розвитку демократії, співробітництва територіальних громад та місцевої влади. Ці стандарти закріплені у відповідних міжнародних правових аспектах, серед яких насамперед потрібно виокремити: Європейську хартію місцевого самоврядування (Страсбург, 15 жовтня 1985 р.), Всесвітню декларацію місцевого самоврядування (Ріо-де-Жанейро, 23 – 26 вересня 1985 р.), Європейську рамкову конвенцію про транскордонне співробітництво між територіальними общинами або властями (Мадрид, 21 травня 1980 р.) та інші [39]. Шлях України до інтеграції в європейську спільноту сприяє розвитку інституту місцевого самоврядування, зокрема є 20 важливим чинником впливу на організаційно-правові основи діяльності виконавчих органів представницьких органів місцевого самоврядування. Цей процес для України розпочався в перші роки після здобуття незалежності, але його витоки можна знайти в історичному прагненні українців бути частиною Європи. Після проголошення незалежності України у 1991 р. розпочалося формування зовнішньополітичного курсу. У 1994 р. Україна зробила один із найважливіших кроків на шляху до європейської інтеграції, підписавши Угоду про партнерство та співробітництво (далі – УПС) з ЄС [10]. Один з елементів УПС передбачає поступову адаптацію законодавства України до європейських стандартів, яке в подальшому може сприяти розвитку інституційних засад місцевої влади. УПС став основоположним для подальших кроків на зближення України до країн ЄС. УПС офіційно набула чинності у 1998 р. та собою охопила широкий спектр питань, зокрема: 1. встановлення політичного діалогу на різних рівнях; 2. економічне співробітництво та торгівля; 3. поступова адаптація українського законодавства до стандартів ЄС [10]. Документ передбачав значне спрощення торгівлі та сприяв зміцненню економічних зв’язків між Україною та країнами ЄС. Водночас, через об’єктивні труднощі перехідного періоду, економічна інтеграція відбувалася повільно. Наступним етапом стала інтеграція України до Європейської політики сусідства (далі – ЄПС), яка була започаткована у 2004 р. У рамках цієї програми було ухвалено План дій Україна-ЄС у 2005 році, який передбачав: 1. реформування державного управління; 2. зміцнення демократичних інститутів; 3. боротьбу з корупцією та реформу правосуддя [10]. Реалізація цієї програми дало підґрунтя для майбутніх реформ і дала змогу отримати підтримку з боку ЄС у вигляді фінансування та технічної допомоги. Наймасштабнішим євроінтеграційним проєктом між Україною та ЄС стало підписання Угоди про асоціацію у 2014 р., яка включала дві частини: 21 політичну та економічну. Політична частина закріплювала стратегічне партнерство між сторонами, тоді як економічна передбачала створення глибокої та всеосяжної зони вільної торгівлі. Економічна частина Угоди про асоціацію набула чинності у 2016 р. [12]. Угода стала поштовхом для глибоких змін на рівні територіальних громад, зокрема у впровадженні кращих практик управління та оптимізації взаємодії між місцевими радами та державними органами. Скасування візового режиму для українців у 2017 р. дозволило громадянам України подорожувати до Європи без віз на короткий термін, що сприяло зближенню людей та посиленню культурних зв’язків. У лютому 2022 р. Україна офіційно подала заявку на вступ до ЄС, і вже у червні 2022 року отримала статус кандидата на вступ до ЄС. Євроінтеграційні процеси України тісно пов’язані з необхідністю впровадження найкращих практик управління на місцевому рівні. Органи місцевого самоврядування в цьому контексті відіграють ключову роль у забезпеченні сталого розвитку, наближенні послуг до мешканців та реалізації соціальних, економічних і нормативно-правових стандартів, які прийняті у країнах ЄС. Нині існуючи на Заході системи місцевого самоврядування склалися як результат розвитку національної держави, демократизації, урбанізації та інших потреб сучасного суспільства. Ці моделі сформувалися на основі колишніх феодальних або імперських порядків. Засновані на феодальних відносинах системи склалися із самобутніх територіальних одиниць, у той час як імперські системи характеризувалися адміністративними структурами, безпосередньо призначуваними із центру [12]. У різних державах застосовуються різні системи (моделі) на місцевому рівні в межах відповідних адміністративно-територіальних одиниць, на які впливають такі фактори, як державний устрій, форма правління, політичний режим та інше. В основу моделей покладено різні принципи взаємовідносин місцевих органів влади між собою та з центральними органами влади. Наука виділяє такі основні системи (моделі) місцевої влади: англо-американську 22 (англосаксонську), континентальну (французьку), змішану (гібридну), іберійську, скандинавську та інші [08]. Так, досвід Франції показав, що децентралізація є політикою центральної влади. Проведення цієї політики пов’язано з двома основними групами причин. По-перше, у 1970 – 1980 рр. стала досить очевидною неефективність централізованого управління з багатьох питань, пов’язані з неповороткою державною бюрократичною машиною, «столичним», тобто з «приблизним» баченням місцевих проблем, надто великою кількістю проміжних етапів між прийняттям рішень і його реалізацією. По-друге, децентралізована система управління стала оцінюватися як недемократична: спад активності виборців, що намітився у 1970-х р. став одним із проявів кризи сучасної держави, як держави не демократичної та росту аполітичності громадян [68]. Франція у загальноєвропейському русі децентралізації влади займає особливе місце, адже визнаючи принципи децентралізації та субсидіарності, реформування територіальної організації влади та перерозподіл повноважень між державними органами та органами місцевого самоврядування тут реалізувалися за власним, відмінним від загальноєвропейського сценарію. Конституція Франції зазначає, що місцевими колективами Республіки є комуни, департаменти, заморські території (мають статус департаментів), всі інші місцеві колективи утворюються законом і управляються виборними органами. Виконавчу владу на місцях уособлюють представники уряду, які здійснюють контроль за дотриманням законності [11]. Основи сучасного правового регулювання місцевих органів влади Франції закладені у Конституції від 4 жовтня 1958 р. у розділі ХІІ «Про територіальні співтовариства». Фактично до організації місцевої влади на території континентальної Франції відносяться лише положення ст. 72. Відповідно до цієї статті, комуни, департаменти і заморські території оголошуються «територіальними спільнотами Республіки» [30]. Спільнота у даному випадку означає відповідне соціально-політичне утворення, яке включає в себе як населення, так і органи влади. В цьому сенсі термін 23 «спільнота» застосовується і до держави в цілому, характеризуючи одну з її сторін. Законом від 2 березня 1982 р. регіон також оголошений територіальною спільнотою, але ця норма вступила в силу після виборів у 1986 р. регіональних рад. Базовою ланкою територіальної організації у Франції є комуни, що чисельно помітно різняться. На 2024 рік нараховується близько 34 935 комун [11]. Кантон є адміністративно-територіальною одиницею, що охоплює кілька комун, а округ – адміністративно-територіальна одиниця, що об’єднує кілька кантонів. Одиницею другого рівня місцевого самоврядування є департамент, 101 департамент об’єднують по 3 – 4 округи. Адміністративний центр департаменту має назву префектура [11]. Наполеонівська модель територіальної організації влади передбачала суцільний поділ Франції на комуни, їх розміри та функції з часом змінювалися, з’явилися органи міжмуніципального співробітництва. У системі державної виконавчої влади базовою ланкою є департамент, саме на цьому рівні діє місцева державна адміністрація. Очолює адміністрацію префект – представник держави, основна задача якого забезпечити реалізацію державної політики на регіональному рівні [68]. У департаменті паралельно діють: представницький орган місцевого самоврядування – генеральна рада та орган державної влади – префект. Рада обирається населенням кантонів, що входять до департаменту, а зі свого складу обирає голову, який керує виконавчим органом департаменту [34]. Префект, як орган прямого державного управління, має відповідні повноваження, представляє інтереси держави, здійснює низку таких функцій: 1. політичні функції – представляє державу в усіх офіційних заходах, що проводяться в рамках департаменту і відіграє в них головну роль. Він інформує керівництво держави про місцеві події, про еволюцію суспільної думки, а населення – про урядову політику, яку він зобов’язаний роз’яснювати і захищати. Він також підтримує стосунки зі всіма впливовими особами, економічними і політичними групами, що функціонують в департаменті [34]; 2. юридичні функції – підписує у департаменті всі контракти, укладені від імені держави з юридичними (розміщеними на території спільноти) або 24 приватними підприємствами, особами, що користуються фінансовою підтримкою держави; представляє державу у судових органах (звертається з позовом у суди при виникненні адміністративних справ) [34]; 3. поліцейські функції – приймає заходи щодо підтримки нормального порядку, безпеки, у випадках, якщо це виходить за рамки спільноти; втручається в роботу адміністративної поліції, якщо необхідно прийняти термінові поліцейські заходи при проведенні демонстрацій або іншого порушення громадського спокою; контролює діяльність поліції щодо одержання дозволу на проведення полювання, риболовлі, спортивних змагань, а також прийняття необхідних заходів щодо психічно хворих, іноземців тощо [34]. Становить інтерес досвід Франції щодо створення механізмів співпраці парламенту і органів місцевого самоврядування є те, що до Сенату, як до вищої палати парламенту, діє система непрямих виборів: виборці на рівні комуни обирають членів місцевого представницького органу, що потім обирає делегатів, які беруть безпосередню участь у виборах сенаторів. Таким чином забезпечується взаємодія між вищою палатою парламенту й місцевими представницькими органами влади. Законом про кумуляцію (сумісництво) мандатів дозволяє головам комун додатково до муніципальних повноважень мати один персональний виборчий мандат (депутата, сенатора, регіонального радника, генерального радника) [34]. Можна зробити висновок, що у Франції дозволяється мерам суміщати свій мандат із представницьким мандатом органу місцевого самоврядування. Закони, що сформували новий Адміністративний кодекс Франції, містять три найбільш важливі новації, що значно підвищили статус органів місцевого самоврядування, а саме: 1. запроваджено єдині правила адміністративного контролю за органами публічної влади всіх рівнів (йдеться про контроль на предмет законності, що здійснюється із застосуванням судових процедур); 25 2. департамент, як самоврядний територіальний колектив управляється виборним органом влади; 3. принципово змінився статус округу (з 1982 р. управляється виборним органом) [13]. Своєрідним елементом, що пов’язує державне управління і місцеве самоврядування, є головні бухгалтери місцевих комун, які відповідають за проведення поточних фінансових операцій та здійснюють практичне повсякденне управління рахунком співтовариства. Ці посадові особи є державними чиновниками, які призначаються міністром фінансів (в невеликих комунах функції головного бухгалтера часто виконує податковий інспектор). У випадках незаконності або фінансової неспроможності розпорядження про виплату, виписаного головою виконавчої влади, бухгалтер повинен не погоджуватись і заперечити проведення цієї операції. Голова виконавчої влади може методом спеціального рішення відхилити протест і змусити бухгалтера здійснити операцію, але відповідальність у цьому випадку переходить на розпорядника кредитів. Бухгалтер зобов’язаний інформувати префекта про подібні розпорядження [13]. Франція, на відміну від інших європейських країн, в котрих децентралізація здійснювалася через злиття територіальних одиниць базового та вищого рівня, не зменшувала примусово кількість комун, а максимально сприяла міжмуніципальному співробітництву. Отже, поступове зміщення акцентів від місцевого управління до самоврядування означає у французькому варіанті, важливу характеристику закріплену законодавчо: не існує ніякої ієрархії між територіальними спільнотами, жодного контролю одного рівня влади над іншими. Усі місцеві спільноти взаємозалежні юридично і підконтрольні тільки державі. Жодна із спільнот не може давати вказівок іншій. Одночасно виключні права держави у сфері контролю і частково збереження ієрархічних відносин, знову ж таки між державою і місцевими органами влади, значною мірою дозволяють зберегти загальну тенденцію таку як абсолютне домінування центру, котрий не допускає 26 виникнення реальних політичних конкурентів на місцевому рівні, зберігаючи за собою виключне право верховного регулювання. Водночас слід зазначити, що децентралізація, здебільшого, торкнулася лише одного аспекту – ролі центральної влади у місцевому управлінні. Другий аспект – уніфікація систем місцевого управління і самоврядування – залишається без змін. Це трапляється не лише у забезпечені статусів для всіх органів влади одного рівня, але і разючою схожістю статусів територіальних спільнот різного рівня. Наступною країною для аналізу було обрано Швецію. Сучасне місцеве самоврядування Швеції бере свою історію ще з часів прийняття «Ордонансів» про місцеве самоврядування 1862 р. На основі парафіяльної структури (72 % населення Швеції належить до лютеранської церкви, а тому адміністративно-територіальний поділ у ті часи залежав від церкви), що сягає корінням у Середньовіччя, було запроваджено чотири типи місцевого самоврядування – сільські муніципалітети, міста та малі містечка (які вважалися першим рівнем організації місцевого самоврядування); а четвертим типом були органи другого рівня – окружні (повітові) ради [75]. Хоча Швеція і є країною з романо-германською системою права, а отже її Конституція є кодифікованою – її Основний Закон все ж має свої особливості. На відміну від Конституції України, Конституція Королівства Швеції складається з чотирьох конституційних законів, а саме: «Інструмент державного управління» 1974 р. (the Instrument of Government), «Акт про престолонаслідування» 1810 р. (the Act of Succession), «Акт про свободу преси» 1949 р. (the Freedom of the Press Act), «Основний закон про свободу думки» 1991 р. (the Fundamental Law on Freedom of Expression). Норми Конституції щодо місцевого самоврядування містяться у першому з цих чотирьох документів [71]. Правова база ґрунтується на шведському Законі про місцеве самоврядування (Kommunallagen), який встановлює правила для міжмуніципального співробітництва, а також для виборних представників, муніципальних і регіональних рад, виконавчих органів і комітетів [71]. Часткове натхненні членством Швеції в ЄС, наприкінці 1990-х рр. після 27 об’єднання окружних рад були створені два регіони – Västra Götaland і Skåne. Поступовий та експериментальний процес регіоналізації у Швеції розпочався у 1996 р., коли цим двом округам було дозволено взяти на себе більше завдань від центрального уряду, в тому числі й щодо регіонального розвитку. Спроби поширити цю ініціативу на комплексну реформу регіонального об’єднання не увінчалися успіхом, але що вдалося пізніше – так це передати відповідальність за регіональний розвиток окружним радам, але без жодних змін кордонів між ними. Передача повноважень супроводжувалась зміною назви регіонів. Таким чином, з 2019 р. всі округи у Швеції стали регіонами і взяли на себе відповідальність за регіональний розвиток [71]. Асамблея (рада) є основним органом місцевого самоврядування на рівні муніципалітету або регіону і є найвищим органом прийняття рішень і вирішує справи, які мають ключове значення, включаючи питання бюджету та оподаткування. Підхід шведської моделі місцевого самоврядування є кращим з огляду на певну диспозитивність, яка надається радам щодо визначення загальної кількості своїх учасників; центральна ж влада лише обмежує мінімально допустиме значення представників у кожній раді. Схожим між українським і шведським законами про місцеве самоврядування є формування виконавчих органів місцевих рад. Так, відповідно до ст. 11 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи [54]. У випадку шведського закону, кожна рада призначає правління, а також комітети, які, на додаток до управління, необхідні для виконання завдань муніципалітету або регіону відповідно до закону або інших нормативно-правових актів, а також для інших видів діяльності. Правління є особливим органом, який має керувати та координувати управління справами муніципалітету чи регіону та контролювати діяльність інших комітетів та будь-яких спільних комітетів, а також має контролювати договірну співпрацю [34]. Отже, створення комітетів у місцевих 28 органах місцевого самоврядування є характерним як для України, так і для Швеції. Контроль і нагляд за діяльністю органів місцевого самоврядування у Швеції має свої особливості і форми. Так, органи місцевого самоврядування підлягають адміністративному нагляду з боку регіональних адміністрацій, які є органами державної влади на регіональному рівні та очолюються губернатором, якого призначає уряд. Ці адміністрації можуть надавати рекомендації, здійснювати моніторинг дотримання законодавства органами місцевого самоврядування в таких сферах, як захист навколишнього середовища, ліцензування алкогольної продукції тощо, а також можуть розглядати скарги осіб стосовно виконання муніципалітетами своїх повноважень [73]. З огляду на вищевикладене, можна прийти висновку про те, що шведська модель місцевого самоврядування є яскравим прикладом так званої скандинавської моделі, яка має такі головні риси: - характерна «активними муніципалітетами», які можуть бути органами, що надають різного роду послуги, а тим самим сприяють реалізації цілей держави загального добробуту; - відмінність від схожої «англосаксонської» системи полягає у тому, що статус органів місцевого самоврядування є прямо законодавчо закріпленими; - модель місцевого самоврядування є дворівневою [73]. Швеція, як і інша будь-яка країна, має певну виборчу систему місцевих органів влади, яка здійснюється на правовій основі, а саме Конституції Швеції, Закону «Про місцеве самоврядування у Швеції» та Закону Швеції «Про вибори». У першій зазначено доволі стислу інформацію про самоврядування місцевості. Визначено, щ існують первинні комуни (міста й села) та ландстиг- комуни (територія округів). У первинних збори міських і комунальних уповноважених є органами місцевого самоврядування, а в наступних – ландстиги [75]. Кількість виборних осіб у органі залежить від того, скільки людей проживає на тій чи іншій території [16]. Це визначається саме так, через 29 те що, вважається, що оскільки мала кількість жителів на території, то менше часу потрібно тому чи іншому депутату задля вирішення проблем та виконання своїх функцій. Також муніципальні та обласні ради обираються на пропорційній основі за відкритими партійними списками шляхом прямого таємного голосування один раз на чотири роки. Однією важливою особливістю місцевих виборів у Швеції є те, що голову місцевої ради обирають представника з партії- переможця [16]. Право брати участь у виборах до муніципальних та окружних рад має кожен шведський громадянин, який постійно проживає на території певного муніципалітету чи ландстингу та на день виборів досяг 18 років. Але характерною рисою виборів у Швеції є те, що участь у цьому заходів можуть взяти не лише громадяни даної країни, а й члени ЄС, Норвегії, Ісландії та інші громадяни, які проживають на території країни постійно [16]. Результати аналізу діяльності виконавчих органів місцевих рад Франції та Швеції дають змогу виявити ключові аспекти організації місцевого самоврядування. Досвід цих країн у сфері місцевого самоврядування заслуговує на увагу та може бути корисним для України, адже вони мають довгу історію становлення та розвитку децентралізації і їх моделі місцевого самоврядування значною мірою сприяли розвитку їх економічних і соціальних систем. Так, одним із основних принципів розвитку місцевого самоврядування в Швеції є чітке розмежування повноважень між центральними та місцевими органами влади. Для України цей аспект важливо з точки зору розширення повноважень органів місцевого самоврядування на рівні громад. У Швеції важливим аспектом є фінансова незалежність місцевих органів влади, оскільки вони мають доступ до значної частини податків, зборів, що дозволяє їм втілювати власні політики без надмірної залежності від державного бюджету. В Україні цей принцип має стати важливим елементом за для того, щоб представницькі та виконавчі органи місцевого самоврядування могли самостійно фінансувати свої ініціативи без постійної залежності від державного бюджету. Водночас це може стати проблемою в короткостроковій перспективі, адже Україна має значні 30 економічні труднощі. Надання такої фінансової свободи без відповідної підготовки та контролю може призвести до значних диспропорцій між регіонами, адже не всі громади в Україні здатні збирати достатній рівень податків у зв’язку з низьким рівнем економічної активності самої громади або зовнішніми причинами. У Швеції, органи місцевого самоврядування мають підготовлені кадри та високий рівень управлінської культури. Однак у випадку нашої країни, де органи місцевого самоврядування тривалий час були історично ослаблені централізованою політикою влади, наявність висококваліфікованих кадрів може бути великою проблемою. Без достатнього рівня професійного навчання і підтримки посадових осіб органів місцевого самоврядування, реформи, які намагається втілювати Україна на шляху до європейської та євроатлантичної інтеграції можуть не мати суттєвого ефекту в управлінні громадою. Відповідно актуалізується завдання інвестування в підготовку кадрів. У Франції, попри її розвинену систему місцевого самоврядування, держава все одно залишає за собою значний обсяг повноважень, які в інших країнах можуть бути делеговані місцевим органам влади. У контексті України це можна інтерпретувати так: функції, які в нас виконуються органами місцевого самоврядування (наприклад, управління освітою, охороною здоров’я чи благоустроєм), у Франції можуть перебувати під прямим контролем державних структур. Така централізація в окремих питаннях може бути зумовлена історичними, політичними чи адміністративними традиціями Франції. Для Франції це може створювати додаткову бюрократію. Україні, в цьому випадку, слід уникати подібної надмірної бюрократії, що може призвести до подвійного підпорядкування, що призводить до сповільнення розвитку місцевих органів влади. Необхідно максимально децентралізувати функції, передаючи відповідальність без зайвої адміністративної інтервенції з боку центральної влади. Сьогодні Франція значну увагу приділяє цифровізації багатьох процесів управління на місцевому рівні. Посадові особи місцевих органів активно інтегрують новітні 31 інформаційні технології для спрощення адміністративних процедур і покращення доступу громадян до своїх послуг. Україна, в цьому питанні, також має значні успіхи однак необхідно активно продовжувати впроваджувати цифрові рішення які дозволять скорочувати час на вирішення адміністративних питань. Враховуючи позитивний досвід Швеції та Франції, Україні необхідно уважно підходити до його запозичення. Це зумовлено економічними, соціальними та культурними відмінностями. Відповідно окремі підходи можуть бути непридатними для України на цьому етапі розвитку або їх втілення потребуватиме змін й адаптації до українських умов. На наш погляд, Україні слід зосередити увагу на належному врахуванні власних традицій, здобутків та потреб в подальшому розвитку власної моделі місцевого самоврядування. 32 РОЗДІЛ 2 ОРГАНІЗАЦІЙНО-ПРАВОВІ ЗАСАДИ ФУНКЦІОНУВАННЯ ВИКОНАВЧИХ ОРГАНІВ СІЛЬСЬКОЇ, СЕЛИЩНОЇ, МІСЬКОЇ РАДИ 2.1. Повноваження та напрями діяльності виконавчих органів рад У кожній державі, залежно від особливостей її політичного устрою, форми правління, історичних, політичних та інших чинників, місцеве самоврядування має свою специфіку і навіть назву. Так, Європейська хартія місцевого самоврядування визначає місцевого самоврядування як гарантоване державою право та реальна здатність самих територіальних колективів, територіальних громад вирішувати самостійно питання місцевого значення, діючи у межах Конституції України та додаткових законів. Пріоритетним джерелом муніципального права України є Конституція України [63]. З початку впровадження реформи децентралізації в Україні відбулися значні зміни у спрямуванні діяльності посадових осіб місцевого самоврядування щодо виконання їх функціональних обов’язків. З того моменту вони виступають як ініціатори демократичних змін у місцевому самоврядуванні. Для них важливо бути ефективними менеджерами та лідерами команд, оскільки сучасні вимоги потребують не тільки знань в економічній, соціальній та правовій сфері, aле й вміння успішно їх застосовувати на практиці. Ст. 24 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» основні джерела муніципального права поділяє на загальні та спеціальні. Найбільш повно зазначаються форми безпосереднього здійснення територіальними громадами місцевого самоврядування, повноваження представницьких органів місцевого самоврядування – сільських, селищних, міських, районних та обласних рад [54]. Система місцевих рад як представницьких органів місцевого самоврядування складається з двох підсистем – базового та регіонального 33 рівнів. Відмінності між цими двома підсистемами досить чітко зазначені у пунктах 1 і 2 ст. 10 базового Закону. Правовий статус представницьких органів місцевого самоврядування – це сукупність його прав і обов’язків рад, а основою цих прав та обов’язків є повноваження місцевого самоврядування, які відповідно до п. 2 ст. 3 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» здійснюються як територіальними громадами безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: представницькі й виконавчі органи базового рівня, а також через районні та обласні ради, які представляють інтереси територіальних громад базового рівня [54]. Відповідно до статей 140 і 141 Конституції України, ст. 11 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»: «до виконавчих органів сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад належать створені цими радами виконавчі комітети, відділи, управління тощо [29; 54]. Щодо відділів, управлінь та інших виконавчих органів сільської, селищної та міської ради, то відповідно до ч. 1 ст. 54 базового Закону на практиці зазначені органи утворюються там, де в цьому є необхідність, переважно міськими радами міст обласного, республіканського та загального значення, де є великі обсяги виконавчої роботи [63]. Глава 2 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначаються повноваження виконавчих органів цих рад [54]. Глава 5 – встановлює порядок організації роботи виконавчої влади і посадових осіб. У ст. 51 говориться про виконавчий комітет сільської, селищної, міської, районної в місті ради, а у ст. 52 – про повноваження виконавчого комітету; у ст. 53 – про організацію його робити; у ст. 54 – про відділи, управління та інші виконавчі органи рад [54] (табл. 2.1) [54]. 34 Таблиця 2.1 Основні функції виконавчого комітету сільської, селищної, міської ради Основні функції виконавчого комітету ради Попередній розгляд проектів місцевих програм соціально- економічного і культурного розвитку, місцевого бюджету, проектів рішень з інших питань, що вносяться на розгляд відповідної ради; Координація діяльності відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, підприємств, установ, що належать до комунальної власності, заслуховування звітів про роботу їх керівників; Право змінювати або скасовувати акти підпорядкованих йому відділів, управлінь, ін. виконавчих органів ради, а також посадових осіб. Таким чином, місцеві ради та їх виконавчі органи є похідними від правосуб’єктності відповідної територіальної громади, що свідчить про їх підпорядкованість та підзвітність. І хоча ніяких прямих законодавчих механізмів для цього не передбачено, члени територіальної громади прямо впливають на органи місцевого самоврядування шляхом виборів до ради, виборів міського голови, інституту звернення громадян, а також за допомогою судової гілки влади [36]. Виконавчі комітети – це колегіальний орган, що утворюється за рішенням ради. Право на внесення пропозицій з подання кандидатур до складу виконкому належить голові. Чинне законодавство не містить чітких вимог щодо кількісного чи персонального складу виконавчого комітету. При цьому в обов’язковому порядку до складу входять голова, секретар ради, а староста може бути включений лише за умови, що голова ініціює це питання для розгляду радою [69]. Депутати відповідної ради, крім секретаря ради, не можуть входити до складу виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної в місті ради. Очолює виконавчий комітет сільської, селищної, міської ради відповідно сільський, селищний, міський голова, районної в місті ради – голова відповідної ради [54]. 35 Виконавчими органами міської ради є її виконавчий комітет, департаменти, управління, відділи, районні в місті адміністрації та інші утворені радою виконавчі органи. У межах, встановлених законами України, виконавчі органи міської ради здійснюють власні і делеговані повноваження у сферах і галузях. Класифікація повноважень, що надані виконавчим органам сільської, селищної, міської ради Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» наведені у таблиці 2.2. Таблиця 2.2 Повноваження виконавчих органів сільської, селищної, міської ради № п/п Сфера повноважень Повноваження 1 Соціально- економічний та культурний розвиток, планування та обліку - Підготовка програм соціально-економічного й культурного розвитку міст; - Розгляд проектів планів підприємств і організацій, що належать до комунальної власності, та тих, що не належать до комунальної власності - Подання до обласних рад необхідних показників і внесення пропозицій до програм розвитку; - Статистичний облік громадян; - Забезпечення збалансованого економічного й соціального розвитку відповідної території, та інше. 2 Бюджет, фінанси і ціни - Складання та подання на затвердження раді проекту місцевого бюджету; - Встановлення тарифів щодо оплати комунальних, транспортних та інших послуг; - Здійснення фінансування видатків з місцевого бюджету; - Здійснення контролю за дотриманням цін і тарифів; - Сприяння здійсненню інвестиційної діяльності та інше. 3 Управління комунальною власністю - Управління майном, що знаходиться в комунальній власності; - Встановлення порядку і здійснення контролю за використанням прибутків підприємств, установ і організацій комунальної власності; - Погодження кандидатур для призначення на посаду керівників підприємств, установ і організацій комунальної власності та інше. 36 Продовження Таблиці 2.2 4 Житлово-комунальне господарство, побутове, торговельне обслуговування, громадське харчування, транспорт і зв’язок - Управління об’єктами житлово-комунального господарства; - Облік громадян, що потребують поліпшення житлових умов; - Реєстрація житлових будинків та гаражних кооперативів; - Організація благоустрою міста; - Облік і реєстрація об’єктів нерухомого майна та інше. 5 Будівництво - Організація будівництва, реконструкції та ремонту об’єктів комунального господарства; - Надання дозволів на спорудження об’єктів; - Прийняття в експлуатацію завершених об’єктів будівництва; - Вирішення суперечок з містобудуванням ті інші. 6 Освіта, охорона здоров’я, культура, фізкультура і спорт - Управління відповідними закладами; - Забезпечення здобуття неповнолітніми повної загальної середньої освіти; - Організація медичного обслуговування та харчування у закладах; - Сприяння роботі творчих спілок; - Забезпечення доступності та безоплатності освіти та медичного обслуговування; - Забезпечення пільгових категорій населення лікарськими засобами; - Надання випускникам шкіл допомоги у працевлаштуванні; - Забезпечення охорони пам’яток історії та культури. 7 Регулювання земельних відносин і охорона навколишнього природнього середовища - Підготовка та винесення на розгляд ради пропозицій щодо ставки земельного податку; - Підготовка та винесення на розгляд ради проектів місцевих програм охорони довкілля; - Здійснення контрою за дотриманням земельного і природоохоронного законодавства; - Реєстрація суб’єктів права власності на землю; - Вирішення земельних суперечок; - Погодження проектів землеустрою та інше. 8 Соціальний захист населення - Вирішення питань про надання допомоги населенню міста, що потребує її; - Підготовка і подання на затвердження ради цільових програм; - Вирішення питань щодо надання пільг; - Здійснення контролю за охороною праці; - Державна реєстрація місцевих благодійних організацій та інше. 37 Продовження Таблиці 2.2 9 Зовнішньоекономічна діяльність - Сприяння зовнішнім зв’язкам підприємств, установ і організацій; - Укладання і забезпечення виконання договорів з іноземними партерами; - Сприяння в утворенні з іноземними партнерами підприємств; - Створення умов для належного функціонування митних органів та інше. 10 Оборонна робота - Сприяння організації призову громадян на строкову службу; - Бронювання робочих місць для військовозобов’язаних на підприємствах; - Організація та участь у здійсненні, пов’язаних мобілізаційною підготовкою; - Здійснення заходів щодо військово-патріотичного виховання населення та інше. 11 Вирішення питань адміністративно- територіального устрою - Підготовка та винесення на розгляд ради питань щодо найменування вулиць, площ, парків, мостів та інших споруд; - Підготовка та винесення на розгляд пропозицій щодо питань адміністративно-територіального устрою. 12 Забезпечення законності, правопорядку, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян - Сприяння діяльності органів суду, прокуратури, юстиції, служби безпеки, внутрішніх справ та адвокатури; - Звернення до суду про визнання незаконними актів органів виконавчої влади; - Забезпечення вимог законодавства щодо розгляду звернень громадян; - Розгляд справ про адміністративні правопорушення - Зберігання документів Національного архівного фонду. 13 Відзначення державними нагородами, відзнаками Президента України і присвоєння почесних звань України - Розгляд клопотань підприємств, установ та організацій; - Підготовка подання про нагородження державними нагородами, відзнаками Президента та про присвоєння почесних звань України та інше. Отже, головним виконавчим органом міської ради є її виконавчий комітет, який очолює міський голова. Порядок утворення і діяльність виконавчого комітету визначається регламентом роботи міської ради і регламентом роботи виконавчих органів міської ради [03]. Виконавчий комітет координує діяльність інших виконавчих органів 38 міської ради, підприємств, установ та організацій, що належать до комунальної власності міської громади, заслуховує звіти про роботу їх керівників; має право змінювати або скасовувати акти підпорядкованих йому виконавчих органів міської ради, а також їх посадових осіб [35]. Міська рада в межах затверджених нею структури і штатів може створювати департаменти, управління, відділи, районні в місті адміністрації та інші виконавчі органи для здійснення повноважень виконавчих органів ради. Діяльність зазначених виконавчих органів ради здійснюються відповідно до Положень про департаменти, управління, відділи, районні в місті адміністрації та інші виконавчі органи, що їх затверджує міська рада. Для прикладу, до виконавчих органів Дніпровської міської ради належать: 1. Виконавчий комітет Дніпровської міської ради; 2. Самостійні відділи, департаменти та управління Дніпровської міської ради, що фінансуються з міського бюджету – департамент адміністративних послуг; департамент по роботі з активами; департамент економіки, фінансів та міського бюджету; департамент забезпечення діяльності виконавчих органів; департамент гуманітарної політики; департамент благоустрою та інфраструктури; департамент житлового господарства; департамент з питань місцевого самоврядування, внутрішньої та інформаційної політики; департамент соціальної політики; департамент правового забезпечення; департамент охорони здоров’я; департамент транспорту та транспортної інфраструктури; департамент екологічної політики; департамент інноваційного розвитку; департамент громадського порядку і цивільного захисту; управління державного архітектурно-будівельного контролю; управління по роботі зі зверненнями громадян; управління аудиту та контролю; департамент інформаційних технологій; інспекція з питань праці та зайнятості населення; інспекція з питань благоустрою; управління майном колишнього селища міського типу Таромське; департамент торгівлі та реклами; управління з питань охорони культурної спадщини; інспекція з питань контролю за паркуванням; 39 департамент парків та рекреації; Лівобережне управління соціального захисту населення; Правобережне управління соціального захисту населення; Центральне управління соціального захисту населення; департамент по роботі з доходами місцевого бюджету; департамент капітального будівництва; адміністрація Амур-Нижньодніпровського району; Лівобережна адміністрація; адміністрація Новокодацького району; адміністрація Соборного району; Центральна адміністрація; адміністрація Шевченківського району; відділ з питань запобігання корупції; департамент з питань самоорганізації населення; департамент молодіжної політики та національно-патріотичного виховання; управління архівної справи; інспекція з державного контролю за використанням та охороною земель; управління дозвільної процедури з питань зовнішньої реклами [43]. Виконавчі органи міської ради є підзвітними, підконтрольними і відповідальними перед міською громадою. Вони періодично, але не менше як два рази на рік, інформують населення про виконання програм соціально- економічного та культурного розвитку, міського бюджету, з інших питань місцевого значення, звітують перед міською громадою про свою діяльність. В свою чергу Дніпровська міська рада має право прийняти рішення про розмежування повноважень між її виконавчими комітетами, відділами, департаментами, управліннями, іншими виконавчими органами ради та міським головою в межах повноважень, наданих їй Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» виконавчим органам міських рад. Перший заступник і заступник міського голови та інші члени виконавчого комітету міської ради, керівники виконавчих органів міської ради ведуть особистий прийом громадян [03]. Законодавство України гарантує територіальним громадам, органам і посадовим особам місцевого самоврядування самостійну реалізацію наданих їм повноважень. Гарантіями місцевого самоврядування розуміються як сукупність умов і засобів, які забезпечують реалізацію завдань і функцій, захист прав місцевого самоврядування. 40 2.2. Особливості функціонування органів місцевого самоврядування в умовах правового режиму воєнного стану В умовах воєнного стану, функціонування органів місцевого самоврядування набуває особливого значення. Вони стають ключовими елементами в системі управління державою, виконуючи важливі завдання забезпечення безпеки, стабільності та благополуччя її громадян. Ці органи відіграють важливу роль у координації дій між центральним урядом та місцевими громадами, а також у вирішенні конкретних питань, що виникають внаслідок воєнного стану, забезпечуючи ефективне виконання законів та нормативних актів, що регулюють життя суспільства загалом, а також здійснюють контроль за їх дотриманням. Здійснюючи аналіз функціонування органів місцевого самоврядування в нових реаліях сьогодення слід почати з уточнення особливостей воєнного стану та його впливу на діяльність відповідних структур. Так, згідно зі ст. 1 Закону України «Про правовий режим воєнного стану», «воєнний стан – особливий правовий режим, що вводиться в Україні або в окремих її місцевостях у разі збройної агресії чи загрози нападу, небезпеки державній незалежності Україні, її територіальній цілісності та передбачає надання відповідним органам державної влади, військовому командуванню, військовим адміністраціям та органам місцевого самоврядування повноважень, необхідних для відвернення загрози, відсічі збройної агресії та забезпечення національної безпеки, усунення загрози, відсічі збройної агресії та забезпечення національної безпеки, усунення загрози небезпеки державній незалежності України, її територіальній цілісності, а також тимчасове, зумовлене загрозою, обмеження конституційних прав і свобод людини і громадянина та прав і законних інтересів юридичних осіб із зазначенням строку дії цих обмежень» [58]. Воєнний стан є особливим юридичним режимом, в межах якого місцеві громади виступають опорними пунктами протистояння збройній агресії. Режим воєнного стану має значний вплив на функціонування органів місцевої влади з 41 24 лютого 2022 рр. Зокрема, згідно з пунктом 2 Указу Президента України № 64/2022, органам місцевого самоврядування було надано доручення виконувати дії та повноваження, передбачені Законом України «Про правовий режим воєнного стану», необхідні для забезпечення оборони країни, захисту безпеки громадян та інтересів держави [58]. На територіях, де введено воєнний стан, щоб забезпечити виконання Конституції та Законів України, виконання та застосування заходів правового режиму воєнного стану, оборони, цивільного захисту, охорони громадського порядку, охорони прав і свобод і законних інтересів громадян було створено тимчасові органи державної влади – органи військового управління (військові адміністрації) на всіх рівнях адміністративно-територіального поділу, у тому числі у територіальних громадах [58]. У період війни, структури місцевого самоврядування займаються виконанням додаткових завдань, а саме: співпрацюють з військовими адміністраціями та військовими командуваннями, координують свою роботу і, при необхідності, домовляються про перерозподіл деяких повноважень. Це зумовлено тим, що воєнний стан передбачає надання відповідним органам державної влади та органам місцевого самоврядування «… повноважень, необхідних для відвернення загрози, відсічі збройної агресії та забезпечення національної безпеки, усунення загрози небезпеки державній незалежності України, її територіальній цілісності, а також тимчасове, зумовлене загрозою, обмеження конституційних прав і свобод людини і громадянина та прав і законних інтересів юридичних осіб із зазначенням строку дії цих обмежень» [58]. Законом України «Про внесення змін до деяких законів України щодо функціонування державної служби та місцевого самоврядування у період дії воєнного стану» № 2259-IX розширено компетенцію сільських, селищних, міських голів на час дії воєнного стану та надає їм повноваження з прийняття рішень щодо: − звільнення земельних ділянок комунальної форми власності від незаконно розміщених тимчасових споруд; 42 − обстеження будівель і споруд, пошкоджених внаслідок бойових дій; − демонтажу будівель і споруд, які за результатами обстеження визнані аварійно небезпечними і такими, що становлять загрозу життю людей; − передачі коштів з відповідного місцевого бюджету на потреби Збройних Сил України та / або для забезпечення заходів правового режиму воєнного стану; − створення умов з надання безоплатної первинної правової допомоги, призначення на посади і звільнення з посад керівників таких установ; − боротьба зі стихійним лихом, епідеміями, епізоотіями; − поводження з небезпечними відходами [23]. Утворення військових адміністрацій впливає на функціонування відповідних органів місцевого самоврядування – обласних, районних рад, рад територіальних громад – сільських, селищних, міських, а також сільських, селищних, міських голів як головних посадових осіб територіальних громад. Водночас ст. 9 цього Закону України «Про правовий режим воєнного стану» передбачає паралельне функціонування органів місцевого самоврядування з певним перерозподілом повноважень як в межах системи місцевого самоврядування, так і з військовими адміністраціями [58]. Таке регулювання означає поєднання оперативного управління із збереженням засад демократичної держави на місцевому рівні. Також Закон «Про правовий режим воєнного стану» змінює умови створення, порядок і строк здійснення військовою адміністрацією населеного пункту (далі – ВАНП) повноважень місцевого самоврядування [15]: 1. умови створення ВАНП є нездійснення сільськими, селищними, міськими радами та / або їх виконавчими органами, та / або сільськими, селищними, міськими головами покладених на них Конституцією та законами України повноважень. 2. ВАНП може бути створена в межах територій територіальних громад; 43 3. начальником ВАНП може бути призначений відповідний сільський, селищний, міський голова; 4. ВАНП набуває повноважень органів місцевого самоврядування, сільських, селищних, міських голів лише після прийняття відповідного рішення Верховною Радою України; 5. ВАНп (у разі її створення) діятиме не довше періоду дії військового стану і 30 днів після. Розподіл повноважень між військовими адміністраціями (ВА) і ОМС за різних законодавчо передбачених варіантів їх функціонування у воєнний час представлено в табл. 2.3. [15]. Таблиця 2.3 Розподіл повноважень військових адміністрацій та ОМС за умов різних варіантів створення ВА Умови створення ВА Повноваження ВА/ОМС В області (районі, населеному пункті) створено ВА, а обласна, районна або місцева рада не може функціонувати Відповідна ВА здійснює повноваження: - державної адміністрації (обласної або районної); - із запровадження і здійснення заходів правового режиму воєнного стану; - обласної та/або районної ради, виконавчий апарат якої підпорядковується начальнику відповідної ВА; - сільської, селищної, міської ради, її виконавчого комітету, а начальник ВА – сільського, селищного, міського голови В області (районі) створено ВА, але обласна або районна рада може функціонувати ВА здійснює повноваження: - державної адміністрації (обласної або районної); - із запровадження і здійснення заходів правового режиму воєнного стану. Обласна або районна рада виконує свої повноваження, проте підпорядковується ВА в межах встановлених заходів правового режиму воєнного стану У населеному пункті не створено ВА, але створено обласну та районну ВА Місцева рада виконує свої повноваження, проте підпорядковується ВА в межах встановлених заходів правового режиму воєнного стану. Голова міської ради має розширені повноваження. У межах деяких з цих повноважень обов’язковим є інформування відповідного голови ОВА 44 Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 24.02.2022 № 1790-р «Про організацію функціонування єдиної державної системи цивільного захисту в умовах воєнного стану» місцеві органи виконавчої влади зобов’язані розробити, погодити та ввести в дію плани цивільного захисту населення на період воєнного стану та забезпечити їх здійснення, а обласні державні адміністрації зобов’язані забезпечити проведення евакуації населення у разі загрози або виникнення збройних конфліктів [55]. Громади і органи місцевого самоврядування в умовах війни почали здійснювати не притаманні їм функції із забезпечення ЗСУ, ТРО, розміщення великої кількості внутрішньо переміщених осіб, надання їх життєве необхідної допомоги у максимально короткі строки, документальний супровід і облаштування. В часи коли велика кількість компаній перемістились в інші регіони за для безпеки виробництва і працівників, коли неможливо скликати засідання депутатів місцевих рад через їх фізичну відсутність, коли відносини між органами місцевого самоврядування та військовою адміністрацією є новою, незвіданою реальністю місцеве самоврядування продовжує виконувати свою місію виборного органу місцевої влади, який покликаний вирішувати питання місцевого значення. Проте, у більшості регіонів України органи місцевого самоврядування зберегли свою функціональність і керованість, здатність здійснювати ефективне управління на місцевому рівні у співпраці з державною владою в особі військових адміністрацій (ВА) та їхніх очільників. Визначено принаймні три режими взаємодії ОМС із ВА в роботі різних громад: заміщення ОМС військовою адміністрацією; спільне управління громадою з боку ОМС і ВА; розширені повноваження ОМС із частковим підпорядкуванням військовій адміністрації вищого рівня. У більшості регіонів обласні та районні ради виконують свої повноваження, визначені Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» паралельно з роботою відповідних ВА. В результаті прийняття Закону «Про внесення змін до деяких законів України щодо функціонування державної служби та місцевого самоврядування у період дії воєнного стану» від 12 травня 2022 р. № 2259-IX відбулося 45 спрощення деяких процедур для органів місцевого самоврядування, а саме: − на період час дії воєнного стану спрощено процедури прийняття актів міськими радами та їх виконкомами; скасовано необхідність проводити конкурси, подавати декларації, проходити спеціальну перевірку або представляти документи, які підтверджують рівень володіння державною мовою (якщо такий обов’язок існує) під час прийняття на службу (ці процедури та подача документів були відкладені до періоду мирного часу) [22]; − на акти органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб не поширюються вимоги щодо оприлюднення проектів актів за Законом України «Про доступ до публічної інформації», а також Закон України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», Закон України «Про державну допомогу суб’єктам господарювання» [22]. Особливим викликом стало питання обліку виборців. Так, база даних Державного реєстру виборців «заморожена» станом на 24 лютого 2022 р. Повний облік внутрішньо переміщених осіб у місцях їх перебування в межах України не ведеться: соціальні служби ведуть облік тих, хто потребує допомоги, а реєстри територіальних громад, порядок ведення яких був затверджений не задовго до початку широкомасштабної агресії і не враховує її демографічних наслідків, не адаптованих до нових умов, з якими зіштовхнулися територіальні громади [44]. Органи місцевого самоврядування отримали статус суб’єкта цивільної складової територіальної оборони відповідно до Закону України від 16 липня 2021 р. № 1702-ІХ «Про основи національного спротиву». Так, обласні та районні ради: 1. сприяють підготовці та виконанню завдань національного спротиву в мирний час та в особливий період; 2. забезпечують у межах відповідних видатків місцевих бюджетів належне фінансування заходів територіальної оборони місцевого значення; 3. сприяють створенню добровольчих формувань територіальних громад; 4. забезпечують життєдіяльність населення і функціонування об’єктів у межах відповідної адміністративно-територіальної одиниці; 46 5. сприяють популяризації участі в заходах національного спротиву. Сільські, селищні та міські ради: 1. беруть участь у підготовці та виконанні завдань національного спротиву в мирний час та в особливий період; 2. забезпечують у межах відповідних видатків місцевих бюджетів належне фінансування заходів національного спротиву місцевого значення та підготовки громадян України до національного спротиву; 3. сприяють створенню добровольчих формувань територіальних громад; 4. забезпечують життєдіяльність населення і функціонування об’єктів інфраструктури у межах відповідної адміністративно-територіальної одиниці; 5. сприяють популяризації участі в заходах національного спротиву. Сільський, селищний, міський голова: 1. сприяє підготовці територіальної громади та відповідної території до національного спротиву; 2. взаємодіє з питань територіальної оборони з органами державної влади, органами управління, сили і засоби яких залучаються до виконання завдань територіальної оборони у відповідній адміністративно-територіальній одиниці; 3. сприяє створенню добровольчих формувань територіальних громад; 4. сприяє реалізації заходів національного спротиву [57]. В поточній діяльності також важливо стала робота органів місцевого самоврядування з внутрішньо переміщеними особами. Особливо це актуально для територій країни, розташованих поблизу кордонів з Польщею, Молдовою, Угорщиною, Словаччиною та Румунією, а також тих областей України, які знаходяться поруч ліній фронту і першими зустрічають переселенців. Саме тому важливо було подбати про те, щоб внутрішньо переміщені особи були зареєстровані з належним статусом, виданими довідками, розподілені та розміщені і також з належними їм як переселенцям виплатами [23]. Відповідно військова адміністрація не позбавляє повноважень органів місцевого самоврядування, які продовжують функціонувати далі та активно співпрацюють з військовими адміністраціями та військовими командуваннями, 47 а за потреби виконують додаткові повноваження. Досвід, який ми здобули протягом трьох років війни свідчить, що органи місцевого самоврядування усіх рівнів успішно співпрацюють з військовим командуванням та військовими адміністраціями, погоджуючи, за потреби, виконання своїх повноважень. Отже, місцеве самоврядування в Україні показало свою стійкість в умовах воєнного стану. При необхідності одночасного вирішення декількох складних завдань, продуктивність співпраці між органами державної влади, керівництвом територіальних громад та представників громадських, волонтерських та благодійних організацій залишається на високому рівні. Це дозволяє уникнути гострих кризових ситуацій при забезпеченні життєдіяльності громади, що підкреслює значущість місцевого самоврядування як важливого компонента та підтримує функціонування держави в цілому. Війна в Україні виявила ряд переваг самоорганізації громадян у порівнянні з центральним управлінням. Поряд із тим, важливим аспектом подальшого розвитку територій є врахування можливостей розвитку в таких сферах як: залучення інвестицій для відновлення пошкодженої / знищеної інфраструктури та соціально значущих об’єктів; включення внутрішньо переміщених осіб у всі сфери життя громади, використовуючи їх кваліфікацію, досвід, компетенції та потенціал для їх інтеграції та постійного проживання на визначеній території, що дасть змогу забезпечити повоєнне відновлення території. Відповідно важливим висновком є те, що правовий режим воєнного стану передбачає «надання відповідним органам державної влади, військовому командуванню, військовим адміністраціям та органам місцевого самоврядування повноважень, необхідних для відвернення загрози, відсічі збройної агресії та забезпечення національної безпеки, усунення загрози небезпеки державній незалежності України, її територіальній цілісності» [44]. Саме у взаємодії органів державної влади, органів місцевого самоврядування, органів військового управління, полягає успішність здійснення опору, процесу усунення загроз та наближення перемоги. 48 РОЗДІЛ 3 НАПРЯМИ УДОСКОНАЛЕННЯ ДІЯЛЬНОСТІ ВИКОНАВЧИХ ОРГАНІВ МІСЬКОЇ РАДИ (НА ПРИКЛАДІ М. ДНІПРА) 3.1. Діяльність виконавчих органів Дніпровської міської ради з вирішення питань місцевого значення в умовах війни В сучасних умовах російсько-української війни, що триває з 2014 року, органи місцевого самоврядування України, зокрема виконавчих органів міських рад, опинилися перед низкою безпрецедентних викликів. Дніпро, як одне з найбільших міст України є стратегічним центром південного-сходу країни. Місто виконує важливу функцію гуманітарного характеру для внутрішньо переміщених осіб, надаючи притулок понад 150 тисячам осіб, а також здійснюючи логістичну підтримку для Збройних Сил України, інших гуманітарних ініціатив [72]. Війна спричинила серйозні виклики для інфраструктури Дніпровської громади. З метою ліквідації небезпечних наслідків збройної агресії російської федерації, пов’язаних із пошкодженням будівель та споруд, запобігання загибелі людей, зменшення обсягів можливих матеріальних втрат рішенням Дніпровської міської ради від 01.07.2022 р. № 624 створені комісії з обстеження пошкоджених будівель і споруд, об’єктів незавершеного будівництва внаслідок збройної агресії російської федерації [60]. Цим рішенням, були визначені уповноваженими виконавчими органами Дніпровської міської ради, відповідальними за організацію та координацію виконання невідкладних робіт щодо ліквідації наслідків збройної агресії, пов’язаних із пошкодженням будівель та споруд, залежно від району ураження, адміністрації районів Дніпровської міської ради, а саме [60]: − Адміністрацію Амур-Нижньодніпровського району Дніпровської міської ради; − Адміністрацію Новокодацького району Дніпровської міської ради; 49 − Лівобережну адміністрацію Дніпровської міської ради (Індустріальний та Самарський район м. Дніпра); − Адміністрацію Соборного району Дніпровської міської ради; − Центральну адміністрацію Дніпровської міської ради (Центральний та Чечелівський район); − Адміністрацію Шевченківського району Дніпровської міської ради. На підставі Закону України «Про компенсацію за пошкодження та знищення окремих категорій об’єктів нерухомого майна внаслідок бойових дій, терористичних актів, диверсій, спричинених збройною агресією Російської Федерації проти України, та положень Державного реєстру майна, пошкодженого та знищеного внаслідок бойових дій, терористичних актів, диверсій, спричинених збройною агресією Російської Федерації проти України» та ухвалою постанови Кабінету Міністрів України від 19.05.2023 р. № 516 «Деякі питання організації роботи комісії з розгляду питань щодо надання компенсації за знищенні об’єкти нерухомого майна внаслідок бойових дій, терористичних актів, диверсій, спричинених збройною агресією Російської Федерації проти України» почала діяти державна програма щодо надання компенсації за пошкоджене та знищене майно «єВідновлення». Реалізація цієї державної програми стала одним з ключових аспектів відновлення країни, адже за даними оцінки збитків і потреб, здійсненої спільно урядом України, Світовим Банком, Європейською комісією та ООН, саме житлова інфраструктура постраждала найбільше від наслідків повномасштабного вторгнення [46]. Важливим елементом реалізації програми «єВідновлення» є комісії з розгляду питань щодо надання компенсації за пошкоджені або знищені об’єкти нерухомого майна, створені при виконавчих органах місцевих рад або військових (військово-цивільних) адміністраціях громад. Рішенням Дніпровської міської ради від 16.06.2023 р. № 4-16/6 були внесені зміни до рішення Дніпровської міської ради від 01.07.2022 р. № 624 відповідно до якого вирішила покласти функції комісії з розгляду питань щодо 50 надання компенсації за пошкоджені та знищені об’єкти нерухомого майна внаслідок бойових дій, терористичних актів, диверсій, спричинених збройною агресією російської федерації проти України на комісії з обстеження пошкоджених будівель і споруд, об’єктів незавершеного будівництва внаслідок збройної агресії російської федерації, які були створені попередньо при деяких виконавчих органів Дніпровської міської ради [60]. З початку повномасштабної збройної агресії проти України, Дніпровська міська територіальна громада активно реалізує низку програм на допомогу ЗСУ. На цей час у Дніпровській міській територіальній громаді діє низка програм, зокрема: − Програма «Безпечне місто» на 2021 – 2025 роки, затверджена рішенням міської ради від 22.07.2020 р. № 23/59 (зі змінами). Метою є реалізація комплексної системи заходів, що гарантують громадську безпеку міста в цілому, а саме: посилення безпеки та комфорту громадян, захист важливих об’єктів міста та комунального майна, недопущення організації стихійної торгівлі в заборонених місцях, як загрози здоров’ю мешканців міста; удосконалення загальноміського центру керування транспортними і пішохідними потоками, підвищення рівня безпеки дорожнього руху, оптимізація експлуатаційних витрат; зниження ризику виникнення надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру, підвищення рівня безпеки населення і захищеності території від їх наслідків [51]. − Програма щодо сприяння територіальній обороні міста Дніпра на 2022 – 2026 роки, затверджена рішенням міської ради від 23.02.2022 р. № 28/16 (зі змінами). Метою втілення цієї програми є сприяння обороні України шляхом максимально широкого залучення мешканців міста Дніпра до дій, спрямованих на забезпечення воєнної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності держави, а також формування у громадян патріотичної свідомості та стійкої мотивації, набуття ними знань та практичних умінь, необхідних для захисту України [52]. 51 − Міська цільова програма «Співфінансування проєктів на допомогу силам і оборони України». Метою програми є сприяння обороні України, надання допомоги силам безпеки і оборони України, підтримка громадських інституцій, юридичних осіб приватного права та фізичних осіб – підприємців, які в умовах воєнного стану сприяють територіальній обороні та підтримують сили безпеки і оборони України, стимулювання громадської активності в підвищенні обороноздатності держави, створення сприятливих умов для громадських ініціатив та налагодження партнерського співробітництва між органами місцевого самоврядування та громадянським суспільством [49]. В умовах сучасних викликів, зокрема пов’язаних із триваючим повномасштабним вторгненням, питання забезпечення обороноздатності України та мобілізаційної готовності набувають першочергового значення. Військові дії вимагають від суспільства максимальної консолідації ресурсів, включаючи людський потенціал, що ставить перед державою завдання впровадження чітких та прозорих механізмів мобілізаційної підготовки. Особливу увагу приділяють удосконаленню процесу призову військовозобов’язаних та резервістів, який повинен бути ефективним, справедливим. У цьому контексті ключовим є розподіл відповідальності між органами державної влади, органами місцевого самоврядування та інше. Не менш важливим є питання соціальної справедливості, зокрема механізми надання відстрочок та врахування особливостей різних категорій громадян. Це забезпечує зменшення соціальної напруги та підвищує довіру