Міністерство освіти і науки України Національний технічний університет «Дніпровська політехніка» Навчально-науковий інститут державного управління Кафедра державного управління і місцевого самоврядування ПОЯСНЮВАЛЬНА ЗАПИСКА кваліфікаційної роботи ступеня магістра студента Майного Тараса Ігоревича академічної групи 281м-22з-1 ІДУ спеціальності 281 Публічне управління та адміністрування на тему: «Розвиток територіальних громад в Україні: сучасний стан та перспективи» Керівники Прізвище, ініціали Оцінка за шкалою Підпис рейтинговою інституційною кваліфікаційної роботи Гончарук Н. Т. розділів: Рецензент: Нормоконтролер: Вишневська О. В. Дніпро 2023 2 РЕФЕРАТ Пояснювальна записка кваліфікаційної роботи ступеня магістра на тему «Розвиток територіальних громад в Україні: сучасний стан та перспективи». 119 стор., 8 табл., 11 рис., 145 джерел. ТЕРИТОРІАЛЬНА ГРОМАДА, МІСЦЕВЕ САМОВРЯДУВАННЯ, ДЕЦЕНТРАЛІЗАЦІЯ, РЕФОРМА, СПРОМОЖНА ГРОМАДА, МІСЦЕВИЙ БЮДЖЕТ, СИСТЕМА МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ, РОЗВИТОК, СТРАТЕГІЯ, МІЖМУНІЦИПАЛЬНЕ СПІВРОБІТНИЦТВО. Об’єкт дослідження – суспільні відносини, що виникають у процесі створення та функціонування територіальних громад в Україні. Предмет дослідження – сучасний стан та перспективи розвитку територіальних громад в Україні. Мета дослідження – узагальнення теоретичних положень та розробка практичних рекомендацій щодо подальшого розвитку територіальних громад в Україні. У першому розділі досліджено теоретичні засади організації та функціонування територіальних громад в Україні. У другому розділі проаналізовано нормативно-правові засади функціонування територіальних громад, охарактеризовано сучасний стан і визначено проблеми їх розвитку та виявлено особливості розвитку Підгородненської міської територіальної громади Дніпровського району Дніпропетровської області. У третьому розділі визначено перспективні напрями та інструменти подальшого розвитку територіальних громад в Україні. Сформульовані в роботі рекомендації та пропозиції можуть бути використані в практичній діяльності органів місцевого самоврядування під час розробки заходів щодо подальшого розвитку територіальних громад в Україні, підвищення їх фінансової, інституційної та кадрової спроможності. 3 ABSTRACT Explanatory note of the master’s degree qualification thesis on the topic «Development of territorial communities in Ukraine: current state and prospects» 119 pages, 8 tables, 11 figures, 145 sources. TERRITORIAL COMMUNITY, LOCAL GOVERNMENTAL, DECENTRALIZATION, REFORM, CAPABLE COMMUNITY, LOCAL BUDGET, LOCAL GOVERNMENT SYSTEM, DEVELOPMENT, STRATEGY, INTERMUNICIPAL COOPERATION Object of research – social relations arising in the process of creation and functioning of territorial communities in Ukraine. Subject of research – the current state and prospects for the development of territorial communities in Ukraine. The purpose of research is to generalization of theoretical provision and development of practical recommendations for the further development of territorial communities in Ukraine. In the first section examines the theoretical foundations of the organization and functioning of territorial communities in Ukraine. The second section, the regulatory and legal bases of the functioning of territorial communities are analyzed, the current state is characterized and the problems of their development are identified, and the peculiarities of the development of the Pidgorodne urban territorial community of the Dnipro district of the Dnipropetrovsk region are identified. In the third section perspective directions and tools for the further development of territorial communities in Ukraine are determined. The recommendations and proposals formulated in the work can be used in the practical activities of local self-government bodies during the development of measures for the further development of territorial communities in Ukraine, increasing their financial, institutional and personnel capacity. 4 ЗМІСТ ВСТУП.................................................................................................................. 5 РОЗДІЛ 1 ТЕОРЕТИЧНІ ЗАСАДИ ОРГАНІЗАЦІЇ ТА ФУНКЦІОНУВАННЯ ТЕРИТОРІАЛЬНИХ ГРОМАД В УКРАЇНІ..................................................... 8 1.1. Поняття й ознаки територіальної громади................................................. 8 1.2. Принципи організації та функціонування територіальних громад…...... 20 1.3. Функції та повноваження територіальних громад в Україні………........ 29 РОЗДІЛ 2 СУЧАСНИЙ СТАН ТА ПРОБЛЕМИ РОЗВИТКУ ТЕРИТОРІАЛЬНИХ ГРОМАД В УКРАЇНІ.......................................................................................... 36 2.1. Нормативно-правові засади організації та функціонування територіальних громад в Україні................................................................................. 36 2.2. Розвиток територіальних громад в сучасних умовах………………….... 56 2.3. Особливості розвитку Підгородненської міської територіальної громади Дніпровського району Дніпропетровської області……………..…. 68 РОЗДІЛ 3 ПЕРСПЕКТИВНІ НАПРЯМИ ТА ІНСТРУМЕНТИ РОЗВИТКУ ТЕРИТОРІАЛЬНИХ ГРОМАД В УКРАЇНІ......................................................... 77 3.1. Європейський досвід розвитку територіальних громад та можливості впровадження його в Україні.............................................................................. 77 3.2. Удосконалення організаційно-правових засад функціонування територіальних громад в Україні........................................................................ 88 3.3. Сучасні інструменти розвитку територіальних громад в Україні................ 100 ВИСНОВКИ......................................................................................................... 115 СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ............................................................ 120 5 ВСТУП Реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади на засадах децентралізації, яке є одним із ключових напрямків системної модернізації публічної влади в Україні, надало поштовх до формування дієздатного та найбільш наближеного до громадянина інституту влади в демократичному суспільстві – місцевого самоврядування. Важливою складовою цієї реформи є розвиток територіальних громад, зокрема, їх здатності самостійно вирішувати питання місцевого значення, ефективно використовувати і збільшувати соціально-економічний потенціал своїх територій та надавати доступні й якісні послуги мешканцям своїх громад. Розпочата у 2014 р. децентралізаційна реформа вже довела свою ефективність, відкрила нові можливості для розвитку громад, підвищила залученість громадян до вирішення питань місцевого значення та посилила їх довіру до місцевої влади. А в часи важких випробувань, спричинених воєнною агресією російської федерації проти нашої країни, територіальні громади та створені ними органи місцевого самоврядування продемонстрували свою стійкість і спроможність швидко реагувати в кризових ситуаціях продовжуючи забезпечувати життєдіяльність громад та надавати послуги своїм жителям. Водночас, незважаючи на беззаперечні досягнення децентралізаційної реформи, наближення влади і послуг до громадян, посилення інституційної та фінансової спроможності територіальних громад, невирішеними залишаються ще ряд питань. До того ж, необхідність внесення відповідних змін до чинного законодавства (з метою його удосконалення), завершення секторальних реформ, подолання диспропорції адміністративно-територіального устрою, повноцінне впровадження Європейської хартії місцевого самоврядування в практичну діяльність органів місцевого самоврядування, визначають потребу пошуку інструментів подальшого розвитку територіальних громад. Завершення реформи децентралізації в умовах повномасштабної війни – унікальний досвід України, який потребує ретельної підготовки та ґрунтовного дослідження. 6 Різноманітні аспекти становлення та розвитку територіальних громад в Україні є предметом дослідження в численних працях вітчизняних науковців. Теоретичною основою кваліфікаційної роботи є наукові доробки провідних учених, таких як: Н. Альошина, М. Баймуратов, О. Батанов, О. Бобровська, М. Вакуленко, Н. Гончарук, Я. Жаліло, Ю. Куц, І. Лопушинський, Т. Маматова, Х. Патицька, Р. Плющ, С. Потапенко, А. Шевченко, І. Шумляєва та ін. Узагальнення наявних досліджень та публікацій свідчить, що проблематика територіальних громад хоча й відноситься до сфери інтересу вітчизняних науковців, проте незавершеність децентралізаційної реформи в нашій країні, підвищення ролі і значення територіальних громад у забезпеченні життєдіяльності мешканців громад у сучасних, надзвичайно складних, умовах обумовлюють потребу в подальших комплексних дослідженнях означеної тематики. Об’єкт дослідження – суспільні відносини, що виникають у процесі створення та функціонування територіальних громад в Україні. Предмет дослідження – сучасний стан та перспективи розвитку територіальних громад в Україні. Мета дослідження – узагальнення теоретичних положень та розробка практичних рекомендацій щодо подальшого розвитку територіальних громад в Україні. Для досягнення поставленої мети було визначено такі завдання: – визначити поняття й ознаки територіальної громади та охарактеризувати принципи їх організації та функціонування; – проаналізувати нормативно-правові засади функціонування територіальних громад в Україні; – здійснити аналіз сучасного етапу розвитку територіальних громад в Україні; – виявити особливості розвитку Підгородненської міської територіальної громади Дніпровського району Дніпропетровської області; – узагальнити європейський досвід розвитку територіальних громад з метою виявлення можливостей використання його в Україні; – визначити перспективні напрями та обґрунтувати пропозиції щодо подальшого розвитку територіальних громад в Україні. 7 Для досягнення поставленої мети та виконання завдань в кваліфікаційній роботі використовувалися загальнонаукові та спеціальнонаукові для державноуправлінської науки методи дослідження. Основою всієї кваліфікаційної роботи є системний підхід, що визначив напрями дослідження сучасного стану та перспектив розвитку територіальних громад в Україні. Метод морфологічного аналізу, синтезу та групування застосовувався для деталізації понятійно-категорійного апарату дослідження. Порівняльний метод та систематизація сприяли вивченню нормативно-правового забезпечення інституалізації територіальних громад в Україні. За допомогою історичного методу здійснено аналіз етапів проведення децентралізаційної реформи та утворення об’єднаних територіальних громад в Україні. Компаративний метод використовувався у процесі виявлення подібних та відмінних ознак щодо формування, функціонування та розвитку територіальних громад у зарубіжних країнах з метою виявлення можливостей використання успішного досвіту у вітчизняній практиці. Визначенню перспективних напрямів та механізмів подальшого розвитку територіальних громад в Україні сприяло застосовування методу прогнозування. Індуктивний метод використовувався при узагальненні результатів дослідження та формулюванні висновків. Нормативно-правову базу кваліфікаційної роботи складають Конституція та закони України, укази Президента України, нормативно-правові акти Верховної Ради та Кабінету Міністрів України, органів місцевого самоврядування. Теоретичною основою для аналітичного осмислення окресленої тематики стали начальні та наукові праці з публічного управління та адміністрування й адміністративного права. Інформаційною базою кваліфікаційної роботи є статистичні дані Міністерства розвитку громад, територій та інфраструктури України та Державної служби статистики України, інтернет-ресурси органів місцевого самоврядування, аналітичних центрів та дослідницьких організацій. Сформульовані в роботі рекомендації та пропозиції можуть бути використані в практичній діяльності органів місцевого самоврядування під час розробки заходів щодо подальшого розвитку територіальних громад в Україні, підвищення їх фінансової, інституційної та кадрової спроможності. 8 РОЗДІЛ 1 ТЕОРЕТИЧНІ ЗАСАДИ ОРГАНІЗАЦІЇ ТА ФУНКЦІОНУВАННЯ ТЕРИТОРІАЛЬНИХ ГРОМАД В УКРАЇНІ 1.1. Поняття й ознаки територіальної громади Первинним суб’єктом, носієм функцій і повноважень місцевого самоврядування є територіальні громади, які визнані на найвищому законодавчому рівні джерелом самостійної форми публічної влади в Україні. Конституційно-правовий статус територіальної громади визначається Конституцією [40] й законами України «Про місцеве самоврядування в Україні» [104] та «Про добровільне об’єднання територіальних громад» [97]. Аналіз законодавчої бази, довідкової, навчальної та наукової літератури за проблематикою дослідження засвідчив наявність різноманітних підходів до розуміння територіальної громади. Поняття «територіальна громада» як у чинному вітчизняному законодавстві, так і в наукових дослідженнях, характеризується різними підходами та кваліфікуючими ознаками. У ст. 140 Конституції України територіальна громада визначена як «жителі села чи добровільно об’єднані у сільську громаду жителі кількох сіл, селища та міста» [40]. А правом територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України є місцеве самоврядування, що здійснюється нею в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи. У ст. 1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначаючи сутність поняття «територіальна громада» акцентується увага на необхідності постійного проживання жителів на певній території: територіальна громада – «жителі, об’єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними 9 одиницями, або добровільне об’єднання жителів кількох сіл, селищ, міст, що мають єдиний адміністративний центр» [104]. У Концепції адміністративної реформи в Україні, що затверджена указом Президента України від 22 липня 1998 р. № 810, територіальна громада визначається як первинний суб’єкт і головний елемент системи місцевого самоврядування та «спільнота мешканців, жителів населених пунктів (сіл, селищ, міст), об’єднана загальними інтересами власного життєзабезпечення, самостійного, в межах законів, вирішення питань місцевого значення як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування» [103]. У Цивільному кодексі України від 16 січня 2003 р. визначено, що «територіальні громади є юридичними особами, мають свої рахунки, надходження…, можуть створювати юридичні особи публічного права (комунальні підприємства, спільні комунальні підприємства, навчальні заклади тощо) у випадках та в порядку, встановлених Конституцією України і законом та юридичні особи приватного права (підприємницькі товариства тощо), брати участь в їх діяльності на загальних підставах, якщо інше не встановлено законом…» [140]. Згідно п. 2 ст. 2 даного Кодексу, територіальні громади є учасниками цивільних відносин. У свою чергу, ст. 172 Кодексу визначає, що територіальні громади набувають і здійснюють цивільні права та обов’язки через органи місцевого самоврядування у межах їхньої компетенції, встановленої законом. Європейська хартія місцевого самоврядування визначає, що одним із специфічних суб’єктів місцевого самоврядування є територіальна громада [33]. Специфіка територіальної громади полягає в тому, що на місцевому рівні відбувається її перетворення з учасника управління в його первинного суб’єкта. Автори Юридичної енциклопедії визначають територіальну громаду як жителів, об’єднаних постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальним одиницями; добровільне об’єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр [143, с. 636]. Правознавці акцентують увагу на той факт, що добровільне об’єднання відбувається за підсумками місцевих референдумів відповідних територіальних громад, https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/435-15?find=1&text=%D1%82%D0%B5%D1%80%D0%B8%D1%82%D0%BE%D1%80%D1%96%D0%B0%D0%BB%D1%8C%D0%BD+%D0%B3%D1%80%D0%BE%D0%BC%D0%B0%D0%B4#w1_2 https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/435-15?find=1&text=%D1%82%D0%B5%D1%80%D0%B8%D1%82%D0%BE%D1%80%D1%96%D0%B0%D0%BB%D1%8C%D0%BD+%D0%B3%D1%80%D0%BE%D0%BC%D0%B0%D0%B4#w2_2 https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/435-15?find=1&text=%D0%B3%D1%80%D0%BE%D0%BC%D0%B0%D0%B4#w1_21 10 позитивне рішення яких є наданням згоди на створення спільних органів місцевого самоврядування, об’єднання комунального майна, формування спільного бюджету. У свою чергу, автори Енциклопедії державного управління визначаючи територіальну громаду як спільноту людей, об’єднаних різноманітними стійкими формальними та неформальними зв’язками, які обумовлені спільним проживанням у межах села, селища, міста, звертають увагу на той факт, що поняття «територіальна громада» також використовують щодо осіб, які мешкають у частині населеного пункту (вулиця, мікрорайон, район у місті), чи навпаки, проживають у межах об’єднань адміністративно-територіальних одиниць (аж до субнаціонального та національного рівнів) [32, с. 378]. Науковці зазначають, що виникнення та існування територіальної громади обумовлено й тісно пов’язано з наявністю спільної для її членів території, яка відіграє інтеграційну (виявляється в територіальному зосередженні елементів життєдіяльності людей, об’єднаних передусім спільним проживанням та діяльністю) та формуючу роль. Своєрідний зв’язок людини з територією, що створюється завдяки тому, що інтереси та потреби індивіда задовольняються в межах певної території, виступає передумовою включення індивіда в територіальну громаду. Особливості території обумовлюють, по-перше, подібність, однорідність умов життєдіяльності людей в межах певного простору та, по-друге, їх деяку відмінність, несхожість з умовами життєдіяльності в інших ареалах, що стає основою виділення територіальної громади як спільноти осіб зі своїми специфічними інтересами, породжує спільні для членів територіальної громади норми поведінки, зумовлює формування єдиних традицій, ціннісних орієнтацій, ставлення до дійсності, культури, способу життя тощо. Суттєве значення має територія не тільки як певний простір, а і його сприйняття членами територіальної громади, те значення, яке вони йому надають. Таке сприйняття об’єднує місцевих жителів у спільноту з єдиним відношенням до цієї території, що слугує основою виділення саме територіальної громади. Члени територіальної громади об’єднані численними формальними й неформальними зв’язками, які склалися внаслідок спільної життєдіяльності, сусідства, відпочинку, особистих контактів, 11 взаємодопомоги, родинних, дружніх, професійних відносин тощо. Завдяки зв’язкам забезпечується цілісність територіальної громади, взаємодія її членів. Надаючи власне визначення поняття «територіальна громада» автори Енциклопедичного словника з державного управління акцентують увагу на той факт, що це не просто спільного мешканців населених пунктів, а спільнота, яка об’єднана загальними інтересами та самостійним вирішенням питань місцевого значення. За їх визначенням, територіальна громада – це «спільнота жителів населених пунктів (сіл, селищ, міст), об’єднана загальними інтересами власного життєзабезпечення, самостійним, в межах законів, вирішенням питань місцевого значення як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування». Науковці зазначають, що «комунальне об’єднання територіальних громад означає соціально-політичне територіальне утворення, що одночасно виступає територіальною спільністю людей – суб’єктів місцевого самоврядування і низовою одиницею в системі адміністративно-територіального поділу» [31, с. 703]. Знаний дослідник конституційно-правого статусу територіальних громад правознавець О. Батанов (який одним із перших в нашій країні розпочав ґрунтовно досліджувати територіальну громаду як первинний суб’єкт місцевого самоврядування) визначаючи територіальну громаду як «територіальну спільність, що складається з фізичних осіб – жителів, що постійно мешкають, працюють на території села (або добровільного об’єднання в спільну громаду кількох сіл), селища або міста, безпосередньо або через сформовані ними муніципальні структури вирішують питання місцевого значення, мають спільну комунальну власність, володіють на даній території нерухомим майном, сплачують комунальні податки та пов’язані територіально-особистісними зв’язками системного характеру» [7, с. 56], акцентує увагу на той факт, що усвідомлення феномена територіальної громади як первинного суб’єкта муніципальної влади неможливе без комплексного аналізу характерних ознак цього соціального інституту. Науковець вважає, що такий аналіз повинен проводитись не лише за формально-атрибутивними критеріями (наприклад, демографічна структура, характер спілкування всередині спільноти, її 12 географічні розміри тощо), а й за змістовими та пропонує власне визначення територіальної громади за сутністю, змістом та формою [6, с. 56]: – за сутністю територіальна громада – такий колектив людей, у якому міжособистісні відносини зумовлені громадсько ціннісним та особистісно значущим змістом спільної діяльності – вирішенням питань місцевого значення. Саме орієнтація на самостійне, під свою відповідальність розв’язання локальних проблем – питань (справ), які випливають із колективних інтересів місцевих жителів-членів відповідної територіальної громади, віднесені Конституцією, законами України та статутом територіальної громади до предметів відання місцевого самоврядування, а також інших питань, які не входять до компетенції органів державної влади України – розкриває соціальне призначення муніципальної влади та сповнює конкретного змісту муніципальну діяльність; – за змістом територіальна громада – це первинний суб’єкт муніципальної влади, основний носій функцій і повноважень місцевого самоврядування. Саме характеристика територіальних громад як первинних соціальних суб’єктів публічної влади на місцях, розмаїття форм безпосередньої та опосередкованої демократії в місцевому самоврядуванні, визнання провідної ролі територіальних громад у формуванні всієї системи органів публічної влади – від вищих до місцевих дає змогу проникнути у зміст муніципальної влади як самостійного виду публічної влади; – за формою територіальна громада – це вид територіальної спільності, утвореної з-поміж жителів (громадян України, іноземних громадян, осіб без громадянства, біженців, вимушених переселенців) відповідних адміністративно- територіальних одиниць (сіл, добровільного об’єднання в спільну громаду кількох сіл, селищ, міст), які постійно або переважно мешкають у їх межах, володіють у них певною нерухомістю, сплачують комунальні податки тощо. Розуміючи під поняттям «територіальна громада» «спільноту (громадян, іноземців та осіб без громадянства), що об’єднана на основі певної території проживання, наявності спільних інтересів, усвідомлення психологічної єдності, наявності майна, яке знаходиться у комунальній власності, та специфічних 13 повноважень, які ця спільнота може вирішувати як через органи місцевого самоврядування, так і безпосередньо» Н. Алюшина зазначає, що територіальна громада є необхідною демократичною противагою центральній владі і сприяє обмеженню виявів свавілля з боку держави. Передача тих чи інших повноважень на рівень територіальних громад дозволяє запобігти зайвій концентрації влади на центральному рівні, переобтяженню центрального апарату місцевими справами [2, с. 3, 6]. На думку дослідниці, територіальна громада будучи первинним елементом системи місцевого самоврядування, що утворюється шляхом природного розселення людей у населених пунктах, є провідним суб’єктом муніципальної влади та соціальною опорою розвитку місцевого самоврядування в Україні [2, с. 8, 9]. Ураховуючи властивості територіальної громади (спільна територія, населення, єдність інтересів та цінностей, соціальна взаємодія, наявність комунального майна, сплата податків та зборів) І. Шумляєва визначає територіальну громаду як жителів самоврядної адміністративно-територіальної одиниці, що постійно або переважно проживають на її території, об’єднані спільними інтересами та наділені достатніми фінансовими, матеріальними та іншими ресурсами для виконання завдань та функцій місцевого самоврядування [142, с. 13]. Нам імпонує твердження Я. Білоус, яка стверджує, що територіальна громада є важливим соціальним інститутом, який виконує багато функцій, що стосуються забезпечення місцевого розвитку. Зокрема, територіальна громада є тим самоврядним соціальним осередком, формування та оптимальне функціонування якого стане передумовою побудови громадянського суспільства та правової держави в Україні. Територіальна громада – це частина громадянського суспільства, яке являє собою велику відкриту, самоорганізовану систему, що складається з багатьох інститутів і асоціацій людей [9]. Дослідниця акцентує увагу, що наявність в територіальних громадах таких елементів як громадяни-мешканці громади, суб’єкти господарювання, об’єкти комунального господарства, об’єкти управління в громаді (органи місцевого самоврядування) тощо, зв’язків між цими елементами, наявність 14 певної мети утворення об’єднаної громади та її існування дають підстави розглядати територіальну громаду як систему, що складається з організаційної та економічної підсистем. Організаційна підсистема територіальної громади, за визначенням Я. Білоус, має забезпечувати ефективне управління громадою як єдиним комплексом через відповідні структури та органи, забезпечувати оперативне ухвалення рішень та залучати спільноту (населення) до управління громадою, використовуючи сучасні інструменти місцевої демократії. У свою чергу, економічна система (сукупність продуктивних сил та суб’єктів господарювання) має забезпечувати економічне зростання в громаді, збільшення надходжень до бюджету громади та збільшення реальних доходів на душу населення. За визначенням О. Бобровської, територіальні громади являють собою соціально-економічні організації і соціальні інститути, які створюються людьми і заради людей. В них вирішується ціла низка суспільних, соціальних, економічних, господарських, політичних і інших завдань, які, у свою чергу, поділяються на виробничі, соціальні, економічні, екологічні, творчі, управлінські та інші завдання, що вирішуються їх структурними елементами, що входять до складу територіальних громад [10, с. 17]. Дослідниця акцентує увагу на той факт, що незважаючи на множинність складових самостійних структур у складі територіальних громад і специфіку їх організації, територіальні громади характеризуються цілісністю. Ця властивість забезпечується спільною територією проживання людей і розташування на ній різних організацій, єдністю цілей спільного розвитку і участю в їх досягненні, взаємозв’язками й упорядкованістю спільної діяльності при забезпеченні плину процесів реалізації стратегій і планів розвитку. У результаті формуються спільні економічні, соціальні і культурні цінності та настанови до підвищення освіти й компетенцій, спільне бачення шляхів розвитку, і активізується участь жителів громади у суспільній діяльності. Це робить кожну територіальну громаду цілісним, складним організаційним утворенням, яке від загальноіснуючих форм організацій відрізняється лише відмінною структурою своїх складових і, 15 переважно, соціальною цілеспрямованістю їх діяльності, що пояснюється особливістю історичного шляху їх формування, становлення та цілепокладання. Свою думку щодо визначення сутності територіальної громади має й колектив науковців на чолі з В. Кравців та І. Сторонянською [134]. Здійснивши ґрунтовний аналіз теоретичних підходів до сутності територіальних громад, науковці ідентифікують територіальну громаду як цілісне утворення, що характеризується єдністю соціальної спільноти, суб’єкта місцевого самоврядування та базової ланки адміністративно-територіального устрою країни [134, с. 53]. За визначенням науковців територіальна громада як соціальна спільнота створює та підтримує суспільне життя в межах визначеної території, керуючись при цьому економічними, політичними, соціокультурними, екологічними інтересами; як суб’єкт місцевого самоврядування здатна управляти в умовах взаємодії з зовнішнім середовищем та нести відповідальність за збереження цілісних орієнтирів; як базова ланка адміністративно-територіального устрою, що характеризується системністю, володіє певним ресурсним потенціалом, що забезпечує їй конкурентні переваги та створює можливості для розвитку території [134, с. 54]. Повністю поділяємо думку П. Покатаєва та А. Маєвського, які зазначають, що територіальна громада – це спільнота громадян, які усвідомлюють свої права й інтереси, демонструють уміння конструктивно розв’язувати питання власного розвитку, залагоджувати конфлікти, можуть керувати економічною, соціальною та культурною сферами життєдіяльності громади й реалізовувати власну стратегію розвитку. Формування територіальних громад приводить до формування нового типу локальної ідентичності громади та її мешканців [69, с. 203]. Аналізуючи науково-теоретичні засади вивчення феномену територіальної громади як самоврядної форми участі населення у вирішенні питань місцевого значення І. Мищак пропонує такий список дефініцій цього поняття [49, с. 198]: – громада – це історично утворена спільнота людей, що характеризується спільністю традицій, цінностей, культури та історії (етнокультурний підхід); 16 – громада – це сукупність соціальних взаємодій, включаючи інтеракції між індивідами, родинні стосунки, проживання на одній території, належність до певної соціальної групи, зв’язки соціального захисту та підтримки (соціологічний підхід); – громада – це спільний, колективний споживач ресурсів, що об’єднує людей для задоволення спільних потреб і інтересів (ресурсний підхід); – громада – це первинний суб’єкт місцевого самоврядування, що має повноваження та можливість самостійно вирішувати питання, які стосуються її території та життя населення (правовий підхід); – громада – це територіально-об’єднана сукупність людей, що формується на основі соціально-територіальних розбіжностей у специфічне соціальне утворення (природно-географічний підхід); – громада – це сукупність інститутів, що обмежують чи стимулюють дію суб’єктів економічних відносин, зокрема стосовно керування спільними ресурсами (інституційний підхід); – громада – це суб’єкт господарювання, що має правовий статус та здатність діяти в господарській сфері (економічний підхід); – громада – це місцеве громадянське суспільство. Як зазначає І. Мищак, вказані підходи до визначення поняття територіальної громади не тільки не виключають один одного, а фактично пропонують основні кваліфікуючі ознаки досліджуваного явища. Усі вони сукупно окреслюють її структурно-функціональні особливості як самоврядної форми участі населення, об’єднаного певними зв’язками (майновими, господарськими, соціально-психологічними, організаційними та ін.) у територіально відмежовану місцеву спільноту для самостійного вирішення спільних справ місцевого значення [49, с. 198]. Територіальній громаді, як суспільному явищу, притаманні певні ознаки. До переліку ознак, якими має володіти територіальна громада Н. Альошина відносить такі: територіальна, комунікативна, об’єднання жителів в єдину спільноту, майнова, наявність правосуб’єктності та відповідної компетенції у 17 територіальної громади. На її думку, в перспективі доцільно говорити й про таку ознаку територіальних громад, як їх автономність [2, с. 9]. Характерними ознаками територіальних громад згідно чинного вітчизняного законодавства про місцеве самоврядування, на думку М. Баймуратова, є наступні п’ять: – територіальна – спільне проживання осіб (жителів), котрі входять у громаду на певній території; – інтегративна – територіальна громада виникає на основі об’єднання всіх жителів, що проживають на певній території незалежно від того, чи є вони громадянами даної держави, тобто членами територіальної громади можуть бути громадяни даної держави, а також іноземні громадяни, особи без громадянства, котрі постійно проживають на певній території; можливо включення в територіальну громаду біженців і переміщених осіб; – інтелектуальна – в основі конституювання територіальної громади лежать спільні інтереси жителів, які мають специфічний характер і виявляються у вигляді широкого спектра виникаючих між ними системних індивідуально- територіальних зв’язків (основний об’єкт діяльності територіальної громади – питання місцевого значення); – майнова – територіальна громада є суб’єктом права комунальної власності; – фіскальна – члени територіальної громади є платниками місцевих податків і зборів [59, с. 122-123]. На думку Х. Патицької основні ознаки територіальної громади можна поєднати у сім груп [68, с. 19]: – територіальна – територіальна громада формується на певній території. Її членами є фізичні особи, які або проживають на цій території, або працюють, або володіють певним нерухомим майном; – соціально-психологічна – територіальна громада існує за умови самоідентифікації кожного члена громади її частиною та усвідомлення спільності інтересів; 18 – історично-культурна – громада існує та розвивається в часі, тому при обранні напрямку її розвитку необхідним є врахування історичних аспектів еволюції спільноти, її культурних та звичаєвих особливостей, які характеризуються впливом і на психологічний клімат в громаді, і на ендогенні зв’язки, притаманні спільноті; – політична – територіальна громада є суб’єктом правовідносин та представником місцевої спільноти на політичній арені; – економічна – місцева спільнота є власником комунального майна, розміщеного на її території, а її члени, відповідно до законодавства, є платниками податкових платежів до місцевого бюджету. Громада функціонує для забезпечення її членів якісними громадськими послугами, може виступати учасником виробничих процесів та є колективним споживачем, а також функціонує для забезпечення власної спроможності; – природна – територіальна громада формується та діє на основі самоорганізації, соціальної та економічної активності та потреби в постійному розвитку; – організаційно-функціональна – територіальна громада – це система з організованістю політичних та соціальних мереж, яка діє опираючись передовсім на демократичні принципи розвитку та за умови участі її членів у вирішенні питань свого життєзабезпечення. Визначаючи територіальну громаду як природно сформовану спільність людей, що мешкають, працюють або володіють нерухомим та рухомим майном на відповідній території у межах одного чи декількох населених пунктів, що мають єдиний адміністративний центр, і яка характеризується системою стійких зв’язків і можливістю забезпечувати спільні інтереси з питань власного життєзабезпечення, адміністративного, соціально-економічного та культурного розвитку, обирає собі представників для здійснення самоврядування та є власником комунального майна, Я. Павлович-Сенета та Н. Лепіш виділяють такі основні її ознаки: 1) спільна територія існування (територіальна ознака). Це простір, в межах якого жителі територіальної громади можуть вирішувати питання місцевого значення; 2) наявність населення, яке проживає на 19 визначеній території (інтегративна ознака); 3) існування колективної свідомості та спільних інтересів місцевих жителів (інтелектуальна ознака); 4) спільна комунальна власність, якою територіальна громада може користуватися і розпоряджатися у власних інтересах (майнова ознака) [64]. У свою чергу, колектив науковців на чолі з І. Семигуліною зазначаючи, що територіальна громада виступає основою місцевого самоврядування, бо вона формується власним населенням, яке проживає на території відповідно до законів природного розселення та має право вирішувати питання місцевого значення на благо власних інтересів, при визначенні ознак територіальної громади використовують декілька підходів [130, с. 444-445]: – законодавчий підхід виділяє такі ознаки: територіальна (спільне проживання населення в адміністративно-територіальних межах територіальної громади будь-якого виду й розміру); інтегративна (утворення територіальної громади на основі об’єднання всіх жителів, що постійно мешкають на певній території, незалежно від їхнього громадянства); інтелектуальна (формування територіальної громади на основі спільності інтересів її жителів, ураховуючи особливості адміністративно-територіальних зв’язків); майнова (право й повноваження громади щодо володіння, управління, розвитку тощо об’єктами комунальної власності, рухомим і нерухомим майном, коштами місцевих бюджетів, земельними та іншими природними ресурсами, що перебувають у власності громади); фіскальна (формування податкової політики, можливість установлення місцевих податків і зборів, наповнення бюджету громади за рахунок їх сплати); самоврядна (організація роботи системи місцевого самоврядування територіальної громади відповідно до правових положень); – підхід з позиції права виділяє такі ознаки: правова (функціонал юридичної особи з можливістю реалізації цивільно-правових відносин); господарська (проведення господарських операцій, реалізація майнових прав, процесуальних зобов’язань, задоволення спільних потреб); бізнесова (організація роботи бізнес-структур різних типів, можливість участі в статутних фондах, отримання доходів від дивідендів); бюджетна (формування бюджету громади, 20 створення та використання цільових фондів різних видів); цивільна (створення системи громадських послуг для забезпечення всіх членів громади); фінансова (здійснення фінансово-кредитної, банківської, фондової діяльності); майнова (володіння, управління, розпорядження майном комунальної власності громади); – функціональний підхід виділяє такі ознаки: за цільовим призначенням (реалізація конституційних прав; розв’язання економічних питань місцевого значення; підвищення соціального й культурного рівня громадян; охорона навколишнього середовища); за адміністративно-територіальною структурою (характеристика відповідності функцій, у межах яких діють територіальні громади різних типів); за напрямами управління (інформаційний, нормотворчий, бюджетно-фінансовий, матеріально-технічний, розвитку й контролю тощо). У науковій літературі існують й інші підходи як до визначення сутнісних ознак територіальної громади, так і щодо їх кількості. Водночас, обмеженість нашої роботи за обсягом не дозволяє всі їх розглянути. Підсумовуючи все вище означене, варто зазначити, що незважаючи на існування різноманітних підходів до визначення сутності поняття «територіальна громада» та її базових ознак, беззаперечним є той факт, що територіальна громада є важливим соціальним інститутом, базовим суспільно- політичним і правовим явищем, первинним суб’єктом, соціальною опорою і базовим стрижнем місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень. А від дієвості, самодостатності, фінансової спроможності та здатності територіальної громади вирішувати питання місцевого значення залежить загальний успіх не тільки започаткованих в країні системних реформ, а й загальний розвиток суспільства та держави, адже спроможні територіальні громади є запорукою успішної країни. 1.2. Принципи організації та функціонування територіальних громад Організація та функціонування територіальних громад здійснюється відповідно до певних принципів. Принципами місцевого самоврядування є 21 нормативно закріплені основні положення, які забезпечують інституціоналізацію, функціонування та розвиток місцевого самоврядування в цілому та територіальних громад зокрема. Ці принципи, зокрема, прописані в Конституції України (ст. 3, 8, 13, 15, 19, 32, 38, 41, 43, 49, 119, 143, 144, 146) [40], Європейській хартії місцевого самоврядування (ст. 4, п. 3; ст. 4, пп. 4-6, ст. 6, п. 2, ст. 7, п. 1, ст. 9) [33], Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» (ст. 4) [104], Законі України «Про співробітництво територіальних громад» (ст. 2) [111], Законі України «Про службу в органах місцевого самоврядування» (ст. 4) [110], Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні (розділ «Принципи реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади») [41]. Основні принципи самостійності та самоврядності територіальних громад закладені в Європейській хартії місцевого самоврядування [33], що була ратифікована нашою країною в 1997 р. Ці принципи знайшли своє відображення у Конституції України та деталізовані й конкретизовані в Законі України «Про місцеве самоврядування». До них можна віднести: – принцип децентралізації державного управління – розширення повноважень місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування за рахунок повноважень центральних органів виконавчої влади з метою оптимізації та підвищення ефективності управління суспільно важливими справами, найповнішої реалізації регіональних і місцевих інтересів; – принцип субсидіарності – розподіл повноважень між місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування різних рівнів повинен здійснюватися так, щоб, з одного боку, максимально наблизити процес прийняття рішення до громадянина, а з другого, – ці органи мають володіти організаційними, матеріальними та фінансовими ресурсами, що забезпечують обсяг та якість послуг, які надаються населенню відповідно до загальнодержавних соціальних стандартів; – принцип законності – органи місцевого самоврядування, їх посадові особи повинні діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/333-2014-%D1%80?find=1&text=%D0%BF%D1%80%D0%B8%D0%BD%D1%86%D0%B8%D0%BF#w1_3 22 передбачені Конституцією та законами України, на засадах чіткого розподілу повноважень та відповідальності між цими органами та їх посадовими особами; – принцип повсюдності місцевого самоврядування – місцеве самоврядування має здійснюватися на всій території України, що означає відсутність територій, на які не поширюється юрисдикція територіальних громад, якщо інше прямо не передбачено спеціальними законами; – принцип територіальності місцевого самоврядування – місцеве самоврядування має здійснюватися на територіях, які відмежовані одна від одної. На одній території не може бути кількох територіальних громад, які б виступали самостійними суб’єктами права на місцеве самоврядування; – принцип правової самостійності – повноваження, якими наділяються територіальні громади та відповідні органи місцевого самоврядування, повинні бути повними і винятковими, тобто не можуть належати іншим органам. У межах цих повноважень територіальні громади та органи місцевого самоврядування мають діяти самостійно та ініціативно; – принцип організаційної самостійності – територіальні громади та створені ними органи місцевого самоврядування, виходячи з місцевих потреб та необхідності забезпечення ефективної діяльності, повинні мати можливість самостійно визначати власні внутрішні виконавчі структури, будь-який адміністративний контроль за діяльністю зазначених суб’єктів має здійснюватися лише для забезпечення дотримання конституції і законів України; – принцип матеріально-фінансової самостійності та спроможності – територіальна громада та створені нею органи місцевого самоврядування в межах своїх повноважень повинні вільно володіти, користуватися та розпоряджатися комунальною власністю та власними фінансовими ресурсами з метою задоволення власних потреб; гарантування державою фінансового забезпечення мінімального рівня послуг, надання яких населенню передбачається самоврядними повноваженнями. Як уже зазначалося вище, на законодавчому рівні закріплено принципи місцевого самоврядування, принципи об’єднання територіальних громад та їх 23 співробітництва, принципи служби в органах місцевого самоврядування України. Так, будучи первинним суб’єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень, територіальна громада організовується і функціонує відповідно до основних принципів місцевого самоврядування. Принципи місцевого самоврядування, фундаментальні засади діяльності суб’єктів місцевого самоврядування щодо вирішення питань місцевого значення, визначені у ст. 4 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», а саме: – народовладдя; – законності; – гласності; – колегіальності; – поєднання місцевих і державних інтересів; – виборності; – правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності в межах повноважень, визначених цим та іншими законами; – підзвітності та відповідальності перед територіальними громадами їх органів та посадових осіб; – державної підтримки та гарантії місцевого самоврядування; – судового захисту прав місцевого самоврядування [104]. Реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади, відповідно до Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні, схваленої розпорядженням Кабінету Міністрів України від 1 квітня 2014 р. № 333-р. [41], здійснюється з дотриманням таких принципів: – верховенства права; – відкритості, прозорості та громадської участі; – повсюдності місцевого самоврядування; – субсидіарності; – доступності публічних послуг; 24 – підзвітності та підконтрольності органів і посадових осіб місцевого самоврядування територіальній громаді; – підконтрольності органів місцевого самоврядування органам виконавчої влади у питаннях дотримання Конституції та законів України; – правової, організаційної та фінансової спроможності місцевого самоврядування; – державної підтримки місцевого самоврядування; – партнерства між державою та місцевим самоврядуванням; – сталого розвитку територій. Визначальний вплив на організацію і функціонування територіальних громад в Україні справила децентралізаційна реформа, що дала старт об’єднанню територіальних громад. Будь-яке реформування ґрунтується на певних принципах. Добровільне об’єднання територіальних громад відбувалося згідно принципів, визначених у ст. 2 Закону України «Про добровільне об’єднання територіальних громад» [97]. Отже, відповідно до чинного законодавства добровільне об’єднання територіальних громад сіл, селищ та міст здійснюється з дотриманням таких принципів: конституційності та законності; добровільності; економічної ефективності; державної підтримки; повсюдності місцевого самоврядування; прозорості та відкритості; відповідальності [97]. Новою формою політики місцевого і регіонального розвитку, яке упродовж останніх років в Україні набуває поширення, є співробітництво територіальних громад. Співробітництво територіальних громад ґрунтується на шести найбільш важливих взаємопов’язаних принципах, на основі яких повинен ґрунтуватись процес організації співробітництва територіальних громад, що визначені у ст. 2 Закону України «Про співробітництво територіальних громад» [111]. Принципами співробітництва територіальних громад є: законність; добровільність; взаємна вигода; прозорість та відкритість; рівноправність учасників; взаємна відповідальність суб’єктів співробітництва за його результати. 25 Дані принципи спрямовані на створення оптимальних умов для започаткування співробітництва та забезпечення ефективних правовідносин. Вони визначають характер і зміст законодавства, щодо співробітництва територіальних громад, а також є нормативним орієнтиром для органів державної влади та органів місцевого самоврядування [131, с. 11]. Розглянемо дещо детальніше ці принципи. Принцип законності полягає в тому, що суб’єкти співробітництва в своїй управлінській діяльності мають дотримуватися чинних нормативно-правових актів (у встановлених формах і визнаними методами). Принцип добровільності полягає в тому, що будь-які дії, які пов’язані зі співробітництвом територіальних громад ґрунтуються на вільному волевиявленні. В Україні, законодавчо не закріплений обов’язок для територіальних громад укладати договори про співробітництво, а у разі прийняття такого рішення, відповідна територіальна громада (через орган місцевого самоврядування) робить це на добровільній основі. Принципи взаємної вигоди та взаємної відповідальності тісно пов’язані із принципом рівноправності й полягають в тому, що суб’єкти співробітництва територіальних громад, є рівними та однаково зацікавленими в реалізації завдання (проєкту) передбаченого договором про співробітництво. Принцип прозорості та відкритості полягає в залученні громадськості до формування та реалізації відповідних рішень. При укладанні договору про співробітництво цей принцип реалізується, як мінімум за двома напрямами залучення громадськості: інформування (проєкт рішення місцевої ради публікується на відповідному веб-сайті) та консультування (проводиться громадське обговорення пропозиції про співробітництво) [115, с. 49-50]. Одним із головних ресурсів територіальної громади, що здійснює визначальний вплив на її функціонування, є людський ресурс, зокрема, посадові особи місцевого самоврядування. Відповідно до чинного законодавства, служба в органах місцевого самоврядування – це професійна, на постійній основі діяльність громадян України, які займають посади в органах місцевого 26 самоврядування, що спрямована на реалізацію територіальною громадою свого права на місцеве самоврядування та окремих повноважень органів виконавчої влади, наданих законом [110]. Служба в органах місцевого самоврядування здійснюється відповідно до основних принципів, що визначені у ст. 4 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування», серед яких: – служіння територіальній громаді; – поєднання місцевих і державних інтересів; – верховенства права, демократизму і законності; – гуманізму і соціальної справедливості; – гласності; – пріоритету прав та свобод людини і громадянина; – рівних можливостей доступу громадян до служби в органах місцевого самоврядування з урахуванням їх ділових якостей та професійної підготовки; – професіоналізму, компетентності, ініціативності, чесності, відданості справі; – підконтрольності, підзвітності, персональної відповідальності за порушення дисципліни і неналежне виконання службових обов’язків; – дотримання прав місцевого самоврядування; – правової і соціальної захищеності посадових осіб місцевого самоврядування; – захисту інтересів відповідної територіальної громади; – фінансового та матеріально-технічного забезпечення служби за рахунок коштів місцевого бюджету; – самостійності кадрової політики в територіальній громаді [110]. У своїй діяльності територіальні громади та створені ними органи місцевого самоврядування повинні дотримуватися принципів належного демократичного врядування. Принципами належного демократичного врядування на місцевому рівні є такі: – чесне проведення виборів, представництво та участь, з метою забезпечення реальних можливостей для всіх громадян мати власний голос у вирішенні місцевих суспільних справ; 27 – чутливість, щоб забезпечити аби місцева влада чутливо реагувала на законні очікування та потреби громадян. Цілі, правила та процедури мають бути адаптовані відповідно до очікувань та потреб громадян; – ефективність та результативність, для забезпечення досягнення цілей і водночас найраціональнішого використання наявних ресурсів; – відкритість і прозорість, щоб забезпечити публічний доступ до інформації та полегшити розуміння, як ведуться суспільні справи; – верховенство права, щоб забезпечити справедливість, безсторонність і передбачуваність; – етична поведінка, щоб забезпечити перевагу суспільних інтересів над приватними; – компетенції та спроможність, щоб забезпечити здатність представників та посадових осіб місцевої влади виконувати свої обов’язки; – інновації та відкритість до змін, щоб забезпечити здобуття користі від нових рішень та кращих практик; – сталий розвиток та орієнтація на довгострокові результати, щоб враховувати інтереси майбутніх поколінь; – надійний фінансовий менеджмент, щоб забезпечити ощадливе та продуктивне використання суспільних коштів; – права людини, культурне різноманіття та соціальне згуртування, щоб забезпечити захищеність і повагу до всіх громадян, коли жоден не дискримінується і не виключається; – підзвітність, щоб забезпечити, аби представники та посадові особи місцевої влади брали відповідальність і притягувалися до відповідальності за свої дії [26]. У науковій літературі існують й інші підходи до визначення принципів організації та функціонування територіальних громад. Так, Н. Альошина до базових принципів організації і функціонування територіальних громад відносить: самоврядність, спрямованість діяльності виключно на благо територіальної громади, демократизм, рівність територіальних громад між 28 собою, гарантованість прав та законних інтересів територіальних громад державою, законність [2, с. 6]. Розвиток територіальних громад можливий лише за умови достатності фінансових ресурсів, ефективності та цільового їх використання. Управління фінансовими ресурсами передбачає використання комплексного підходу, поєднання ресурсів, які надходять як із державних, так і з недержавних джерел, з метою досягнення визначених у процесі планування цілей і індикаторів соціально-економічного розвитку в інтересах населення адміністративно- територіального утворення. Як цілком слушно зазначають О. Крайник та М. Лазорищак, у цьому контексті важливим є застосування у практичній діяльності принципів фінансового забезпечення розвитку територіальних громад [43, с. 200]. Базуючись на підходах, сформованих у Бюджетному кодексі [15] та Європейській хартії місцевого самоврядування [33], до найважливіших із них можна зарахувати такі принципи: прозорості у процесі формування і використання фінансових ресурсів; економічного і цільового використання коштів громади; відповідальності керівних органів за ефективність використання фінансових ресурсів; обов’язковості залучення громадськості до управління фінансовими ресурсами території. Принцип прозорості у процесі формування і використання фінансових ресурсів передбачає інформування населення територіальної громади у місцевих ЗМІ про прийняті рішення у сфері фінансів, публікування звітів про їх виконання. Згідно з принципом економного та цільового використання коштів територіальних громад, проводиться детальний аналіз можливості вибору найкращого варіанту вкладення коштів, розрахунок результативності та ефективності їх використання. Продовженням впровадження цього принципу є запровадження принципу відповідальності керівних органів за ефективність використання фінансових ресурсів. Дотримання цього принципу забезпечить підвищення відповідальності місцевих органів влади за використання фінансових ресурсів громади і спрямованість їх на отримання найкращого результату. Отже, правове регулювання є важливим напрямком підвищення 29 ефективності управління фінансами в рамках місцевої політики формування, використання та розподілу місцевих фінансів. Принцип обов’язковості залучення громадськості до управління фінансовими ресурсами території передбачає участь громадської ради на всіх етапах фінансового управління – від оцінки наявних фінансових ресурсів територіальної громади до звіту про використання коштів та аналізу ефективності отриманого результату. Систему принципів та їх трактування може бути визначено кожною територіальною громадою та закріплено в місцевих нормативно-правових документах [43, с. 200-201]. Для територіальної громади важливо вдало використовувати свої можливості щоб розвиватись. Для цього необхідно націлено слідувати за такими базовими принципами: встановлення системи прямого та зворотнього зв’язку між людьми за місцем проживання, між мешканцями громади та владою, між органами місцевого самоврядування та їх посадовими особами і депутатами; активна участь у розвитку територіальних громад самими жителями також важлива, адже вони обирають авторитетних співмешканців для відстоювання своїх інтересів на сесіях місцевої ради. Саме це вказує на зростання ролі та відповідальності територіальної громади перед своїми мешканцями. З розширеної території до місцевого бюджету можна, з одного боку, зібрати більші фінансові кошти, а з іншого – забезпечити громаду роботою, що у свою чергу вплине на добробут людей, на бажання мешкати у цій громаді та розвиватись. Принципи найповніше проявляються у процесі виконання територіальними громадами своїх функцій і повноважень. 1.3. Функції та повноваження територіальних громад в Україні Феномен територіальної громади, зокрема, полягає в тому, що це колектив людей, об’єднаний не тільки спільним проживанням, інтересами, нерухомим майном, але який за власною волею здійснює діяльність у межах 30 тих повноважень, що віднесені до предметів відання місцевого самоврядування та делеговані державою місцевим органам. За визначенням київських науковців, функціями територіальних громад є основні напрями й види їх діяльності щодо вирішення питань місцевого значення в межах Конституції і законів України, а повноваження – це права і обов’язки, необхідні для здійснення завдань і функцій місцевого самоврядування його суб’єктами на своїй території [52, с. 328]. Отже, функції територіальних громад – це основні напрями та види муніципальної діяльності цих спільнот щодо реалізації права громадян на участь в місцевому самоврядуванні, які виражають волю й інтереси місцевих жителів та забезпечують здійснення ними взаємовідносин з державою, її органами, органами місцевого самоврядування в межах Конституції і законів України. Функції територіальних громад зумовлені природою локальної демократії, її принципами, цілями і завданнями, реалізувати які прагне місцеве самоврядування. Діапазон функцій, які здійснюються територіальними громадами та створеними ними органами місцевого самоврядування та їх посадовими особами дуже широкий. На думку О. Батанова, функції територіальних громад можна диференціювати за такими критеріями: – за об’єктами, тобто цілями і завданнями муніципальної демократії; предметами відання, тобто певними галузями місцевого життя, що породжують питання місцевого значення. Такими сферами є політична, економічна, соціально-культурна, сфера захисту навколишнього природного середовища. Відповідно до цих галузей місцевого життя слід розрізняти об’єктні функції територіальних громад – політичні, економічні, соціальні, культурні та екологічні; – відповідно до статусу адміністративно-територіальних одиниць, в межах яких функціонують територіальні громади (функції територіальних громад села і селища; функції територіальних громад міст (районного підпорядкування) і територіальних громад районів у містах (де вони 31 утворюються); функції територіальних громад міст обласного підпорядкування, міст Києва і Севастополя); – за засобами і методами діяльності територіальних громад [5; 7]. Політичні функції покликані забезпечувати реалізацію громадянами конституційного права брати участь в управлінні державними та громадськими справами. Вони полягають у формуванні (обранні) громадянами органів місцевого самоврядування. Економічні функції полягають у розгляді і вирішенні економічних питань місцевого значення, у тому числі діяльності щодо утворення, реорганізації та ліквідації комунальних підприємств, а також здійсненні контролю за їх діяльністю; у виконанні програм економічного розвитку відповідних адміністративно-територіальних одиниць тощо. Соціальні і культурні функції проявляються у вирішенні різноманітних соціально-культурних питань місцевого значення, реалізації програм соціально- культурного розвитку, управлінні закладами освіти, охорони здоров’я, культури, туризму, оздоровчими закладами, які належать територіальним громадам, створенні умов для розвитку культури, сприянні відродженню осередків народної творчості, національно-культурних традицій населення, художніх промислів і ремесел тощо. Екологічна функція полягає у створенні місцевих програм і в участі у підготовці загальнодержавних і регіональних програм охорони довкілля [52, с. 328-329]. Територіальна громада як суб’єкт регулювання соціально-економічного розвитку території наділена функціями, які загалом збігаються з обсягом функцій системи місцевого самоврядування: – нормотворча функція (створення статутів територіальних громад, прийняття нормативних актів, що регламентують діяльність громади); – планування, програмування розвитку адміністративно-територіальної одиниці базового рівня (стратегія розвитку територіальної громади, програми соціально- економічного та культурного розвитку); 32 – управління ресурсним потенціалом (земельні, лісові, водні ресурси); – розвиток місцевої інфраструктури – утримання та будівництво доріг, водо-, газопостачання і водовідведення та благоустрій території; – управління комунальним майном, що належить територіальні громаді; – бюджетно-фінансова функція (затвердження бюджетів і контроль за їх виконанням, визначення місцевих податків і зборів, що передбачені законом); – управління мережею закладів соціальної сфери (утворення, реорганізація, ліквідація); – інвестиційна функція (залучення інвестицій – державних, приватних, міжнародних у розвиток території); – інформаційна функція [134, с. 54-55]. Закріплюючи функції як реальні правові важелі, Закон «Про місцеве самоврядування в Україні» [104] створює в такий спосіб необхідні юридичні передумови для їх здійснення. Поряд з правовими нормами, з цією метою використовуються ще й інші засоби. Одним з таких засобів є повноваження територіальних громад, тобто їх права і обов’язки в конкретних сферах місцевого, господарського, соціального і культурного будівництва. Отже, повноваження об’єктивно співвідносяться з основними функціями територіальних громад. Під повноваженнями територіальної громади, за визначенням Н. Альошиної, необхідно розуміти закріплені нормативно-правовими актами її права та обов’язки, які встановлюють межі самостійного вирішення питань місцевого значення, обумовлюються правоздатністю територіальної громади та визначаються індивідуальними правами членів громади здійснювати місцеве самоврядування [2, с. 13]. У свою чергу, компетенція територіальної громади – це обумовлена правоздатністю територіальної громади сукупність повноважень та предметів відання, що закріплюються законодавством та статутами за населенням відповідної території та органами місцевого самоврядування для здійснення функцій і завдань місцевого самоврядування та реалізується за посередництвом низки форм [2, с. 18]. 33 Повноваження територіальних громад випливають насамперед із Конституції України [40] та Законів України «Про місцеве самоврядування» [104], «Про добровільне об’єднання територіальних громад» [97]. Відповідно до ст. 141 Конституції України територіальні громади на основі загального, рівного, прямого виборчого права, шляхом таємного голосування обирають сільського, селищного, міського голову, який в подальшому очолює виконавчий орган ради та головує на засіданнях виконавчого комітету та ради та обирають депутатів ради, які представляють і захищають інтереси усіх мешканців відповідної громади [40]. Територіальні громади села, селища, міста, відповідно до ст. 143 Конституції України, безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності; затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку і контролюють їх виконання; затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання; встановлюють місцеві податки і збори відповідно до закону; забезпечують проведення місцевих референдумів та реалізацію їх результатів; утворюють, реорганізовують та ліквідовують комунальні підприємства, організації і установи, а також здійснюють контроль за їх діяльністю; вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції. Аналіз ст. 140-143 Конституції України [40] свідчить, що більшість питань місцевого значення територіальні громади вирішують не безпосередньо, а через створені ними органи місцевого самоврядування. Отже, територіальна громада наділена чинним законодавством (Конституція України, Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні», Земельний та Цивільний кодекси України) функціями та повноваженнями у фінансово-економічній, соціально-культурній, суспільній, екологічній та інших сферах місцевого життя (ст. 142, 143 Конституції України). Підтвердженням здатності територіальної громади брати участь у правовідносинах від власного імені є положення ст. 143 Конституції України, 34 ст. 1, 16, 60 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», ст. 83 Земельного кодексу України («Право власності на землю територіальних громад») , ч. 2 ст. 327 Цивільного кодексу України (управління майном, що є у комунальній власності, здійснюють безпосередньо територіальна громада та утворені нею органи місцевого самоврядування). Законодавство України закріплює за територіальними громадами обов’язковий мінімум повноважень: право приймати статут безпосередньо або через уповноважені органи; схвалювати рішення про створення об’єднань у формі асоціацій або спілок, про вступ до таких об’єднань або вихід з них; право визначати порядок й умови приватизації об’єктів комунальної власності; право передбачати разове добровільне внесення жителями коштів для фінансування вирішення питань місцевого значення. До виключних повноважень територіальної громади відносяться питання про об’єднання територіальних громад сусідніх сіл в одну територіальну громаду і про вихід із складу сільської громади, формування органів місцевого самоврядування і дострокове припинення повноважень сільської, селищної, міської, районної в місті ради, сільського, селищного, міського голови. Критично важливою функцією територіальної громади є управління комунальним майном, що належить територіальній громаді. Територіальна громада безпосередньо або через утворений нею орган місцевого самоврядування має такі повноваження щодо управління комунальним майном: встановлення для підприємств, установ та організацій, що належать до комунальної власності відповідних територіальних громад, розміру частки прибутку, яка підлягає зарахуванню до місцевого бюджету; прийняття рішень щодо відчуження відповідно до закону комунального майна; затвердження місцевих програм приватизації, а також переліку об’єктів комунальної власності, які не підлягають приватизації; визначення доцільності, порядку та умов приватизації об’єктів права комунальної власності; вирішення питань про придбання в установленому законом порядку приватизованого майна, про включення до об’єктів комунальної власності майна, відчуженого у процесі 35 приватизації, договір купівлі-продажу якого в установленому порядку розірвано або визнано недійсним, прийняття рішення про здійснення державно- приватного партнерства щодо об’єктів комунальної власності, у тому числі на умовах концесії, про створення, ліквідацію, реорганізацію та перепрофілювання підприємств, установ та організацій комунальної власності відповідної територіальної громади [104]. Власні (самоврядні) повноваження щодо управління комунальною власністю виконавчих органів сільських, селищних, міських рад включають: – управління в межах, визначених радою, майном, що належить до комунальної власності відповідних територіальних громад; – встановлення порядку та здійснення контролю за використанням прибутків підприємств, установ та організацій комунальної власності відповідних територіальних громад; – заслуховування звітів про роботу керівників підприємств, установ та організацій комунальної власності відповідних територіальних громад; – підготовка і внесення на розгляд ради пропозицій щодо порядку та умов відчуження комунального майна, проєктів місцевих програм приватизації та переліку об’єктів комунальної власності, які не підлягають приватизації; організація виконання цих програм; подання раді письмових звітів про хід та результати відчуження комунального майна [104]. Підсумовуючи все вище означене варто зазначити, що територіальні громади мають значний обсяг законодавчо закріплених функцій і повноважень, виконання яких потребує посилення інституційної, фінансової та кадрової спроможності територіальних громад для їх повноцінної та ефективної реалізації. 36 РОЗДІЛ 2 СУЧАСНИЙ СТАН ТА ПРОБЛЕМИ РОЗВИТКУ ТЕРИТОРІАЛЬНИХ ГРОМАД В УКРАЇНІ 2.1. Нормативно-правові засади організації та функціонування територіальних громад в Україні Належне нормативно-правове забезпечення справляє визначальний вплив на ефективність функціонування територіальних громад. Нормативно-правовою базою створення та функціонування територіальних громад є: Конституція України [33], Закони України «Про місцеве самоврядування» [104], «Про добровільне об’єднання територіальних громад» [97], «Про співробітництво територіальних громад» [111], «Про службу в органах місцевого самоврядування» [110], «Про правовий режим воєнного стану» [108], «Про національний спротив» та урядові документи: Концепція реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні [41], Методика формування спроможних територіальних громад [98] й ін. та нормативно-правові документи органів місцевого самоврядування. Загальноєвропейські стандарти визначення й захисту прав територіальних громад і органів місцевого самоврядування встановлені Європейською хартією місцевого самоврядування, що ратифікована законом України15 липня 1997 р. [33]. Відповідно до ст. 9 Конституції України, основні принципи й норми Європейської хартії місцевого самоврядування стали частиною вітчизняного законодавства, проте конституційні колізії у сфері місцевого самоврядування так до кінця не вирішені й нині. У ст. 7 Основного Закону нашої країни закріплено, що в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування [40]. А ст. 140 на конституційному рівні закріпила правовий статус територіальних громад, регламентувавши основоположне «право територіальної громади – жителів села чи добровільного об’єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, 37 селища та міста – самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України» [40]. Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи. А органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, є районні та обласні ради [40]. Територіальні громади, відповідно до п. 2 ст. 141 Конституції України [40], на основі загального, рівного, прямого виборчого права обирають шляхом таємного голосування відповідно сільського, селищного, міського голову, який очолює виконавчий орган ради та головує на її засіданнях. Стаття 142 Конституції України [40] визначає, що матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування є рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, що є у власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об’єкти їхньої спільної власності, що перебувають в управлінні районних і обласних рад. Територіальні громади сіл, селищ і міст можуть об’єднувати на договірних засадах об’єкти комунальної власності, а також кошти бюджетів для виконання спільних проєктів або для спільного фінансування (утримання) комунальних підприємств, організацій і установ, створювати для цього відповідні органи і служби. Територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності; затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку і контролюють їх виконання; затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання; встановлюють місцеві податки і збори відповідно до закону; забезпечують проведення місцевих референдумів та реалізацію їх результатів; утворюють, реорганізовують та ліквідовують комунальні підприємства, 38 організації і установи, а також здійснюють контроль за їх діяльністю; вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції (ст. 143 Конституції України) [40]. Правовий статус територіальної громади деталізується і конкретизується на рівні галузевого законодавства, а саме Законів України «Про місцеве самоврядування в Україні» [104], «Про добровільне об’єднання територіальних громад» [97], «Про співробітництво територіальних громад» [111], «Про асоціації органів місцевого самоврядування» [77], «Про службу в органах місцевого самоврядування» [110] «Про запобігання корупції» та ін. Окремі питання функціонування територіальних громад в Україні визначаються також Виборчим, Бюджетним, Господарським, Земельним, Податковим та Цивільним кодексами, Кодексом законів України про працю та іншими законодавчими документами. Базовим законом, що регламентує порядок організації та функціонування територіальних громад в Україні, є Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 р. № 280, що не тільки закріплює територіальну громаду як жителів, об’єднаних постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об’єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр (ст. 1 Закону), а й визначає її місце серед інших елементів системи місцевого самоврядування (ст. 5 Закону) як первинного суб’єкта місцевого самоврядування, основного носія його функцій і повноважень (ст. 6 Закону) [104]. Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» регулюються й інші питання щодо організації та функціонування територіальних громад, зокрема: – можливість територіальних громад в порядку, встановленому законом, об’єднуватися в громаду, утворювати єдині органи місцевого самоврядування та обирати сільського (селищного, міського) голову та виходити із складу об’єднаної територіальної громади (пп. 2, 3 ст. 6); 39 – право територіальної громади проводити громадські слухання (ст. 13); – порядок прийняття та реєстрації статуту територіальної громади (ст. 19); – можливість мати власну символіку (герб, прапор тощо), яка відображає історичні, культурні, соціально-економічні та інші місцеві особливості і традиції територіальної громади (ст. 22); – право комунальної власності територіальних громад (ст. 60); – гарантії територіальним громадам самостійно реалізовувати надані їм повноваження (ст. 71); – відповідальність, підзвітність та підконтрольність органів та посадових осіб місцевого самоврядування перед територіальною громадою (ст. 74, ст. 75); – право територіальної громади у будь-який час достроково припинити повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування, якщо вони порушують Конституцію або закони України, обмежують права і свободи громадян, не забезпечують здійснення наданих їм законом повноважень (ст. 75) та ін. Інші нормативно-правові акти, що регулюють порядок організації та функціонування територіальних громад, розглянемо у порядку їх прийняття. Формування сучасної системи місцевого самоврядування та утвердження територіальних громад як первинних суб’єктів місцевого самоврядування розпочалося із впровадженням Концепції адміністративної реформи в Україні, відповідно до указу Президента України від 22 липня 1998 р. № 810 [103]. У Концепції, зокрема, зазначено, що із конституційним визначенням суб’єкта місцевого самоврядування – територіальної громади – не узгоджена система адміністративно-територіальних одиниць: у межах адміністративних кордонів одних населених пунктів перебувають інші населені пункти, територіальні громади яких виступають згідно з Конституцією України самостійним суб’єктом місцевого самоврядування. У зв’язку з цим виникає проблема розмежування самоврядних прав різних територіальних громад, що співіснують у межах однієї адміністративно-територіальної одиниці. Саме на подолання існуючих проблем у системі публічного управління й була направлена дана Концепція, якою, зокрема, проголошено: об’єднання невеликих територіальних https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/810/98?find=1&text=%D1%82%D0%B5%D1%80%D0%B8%D1%82%D0%BE%D1%80%D1%96%D0%B0%D0%BB%D1%8C%D0%BD#w1_21 https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/810/98?find=1&text=%D1%82%D0%B5%D1%80%D0%B8%D1%82%D0%BE%D1%80%D1%96%D0%B0%D0%BB%D1%8C%D0%BD#w1_15 https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/810/98?find=1&text=%D1%82%D0%B5%D1%80%D0%B8%D1%82%D0%BE%D1%80%D1%96%D0%B0%D0%BB%D1%8C%D0%BD#w1_16 https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/810/98?find=1&text=%D1%82%D0%B5%D1%80%D0%B8%D1%82%D0%BE%D1%80%D1%96%D0%B0%D0%BB%D1%8C%D0%BD#w1_17 https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/810/98?find=1&text=%D1%82%D0%B5%D1%80%D0%B8%D1%82%D0%BE%D1%80%D1%96%D0%B0%D0%BB%D1%8C%D0%BD#w1_18 https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/810/98?find=1&text=%D1%82%D0%B5%D1%80%D0%B8%D1%82%D0%BE%D1%80%D1%96%D0%B0%D0%BB%D1%8C%D0%BD#w1_19 https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/810/98?find=1&text=%D1%82%D0%B5%D1%80%D0%B8%D1%82%D0%BE%D1%80%D1%96%D0%B0%D0%BB%D1%8C%D0%BD#w1_26 40 громад; укрупнення самоврядних адміністративно-територіальних одиниць; утворення агломерацій населених пунктів; економічного районування; впровадження на основі статутів територіальних громад нових форм участі громадян у здійсненні місцевого самоврядування, які б стимулювали розвиток місцевої демократії; практичне впровадження механізмів дійового контролю територіальної громади за діяльністю органів і посадових осіб місцевого самоврядування та органів самоорганізації населення та ін. [103]. Нинішній етап розвитку місцевого самоврядування характеризується масштабними реформами, що відображені у Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні, що схвалена розпорядженням Кабінету Міністрів України від 1 квітня 2014 р. № 333-р [41], а розпорядження Кабінету Міністрів України від 18 червня 2014 р. № 591-р затверджено План заходів з її реалізації. Фактично прийняття цих нормативно- правових документів стало свідченням того, що Україна приступає до імплементації Європейської Хартії місцевого самоврядування у вітчизняне законодавство. Отже, титанічні зміни в системі місцевого самоврядування в цілому та функціонуванні територіальних громад визначила «Концепція реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні» [41], практичне впровадження якої знаменувало собою початок реформи місцевого самоврядування на засадах децентралізації та субсидіарності. Метою реформи було визначено розв’язання низки проблем (зокрема, погіршення якості та доступності публічних послуг; неузгодженість місцевої політики щодо соціально-економічного розвитку з реальними інтересами територіальних громад; складна демографічна ситуація у більшості територіальних громад; зниження рівня професіоналізму посадових осіб місцевого самоврядування та ін.) характерних для вітчизняного місцевого самоврядування того часу, а також трансформація громадівської теорії в реальну практику місцевого самоврядування в Україні. Ключовим принципом формування системи ефективних органів місцевого самоврядування Концепцією визначено принцип https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/810/98?find=1&text=%D1%82%D0%B5%D1%80%D0%B8%D1%82%D0%BE%D1%80%D1%96%D0%B0%D0%BB%D1%8C%D0%BD#w1_27 https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/810/98?find=1&text=%D1%82%D0%B5%D1%80%D0%B8%D1%82%D0%BE%D1%80%D1%96%D0%B0%D0%BB%D1%8C%D0%BD#w1_59 https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/810/98?find=1&text=%D1%82%D0%B5%D1%80%D0%B8%D1%82%D0%BE%D1%80%D1%96%D0%B0%D0%BB%D1%8C%D0%BD#w1_60 41 субсидіарності, за яким повноваження передають на той рівень управління, який знаходиться найближче до людини та на якому можливе найбільш ефективне виконання цих повноважень. З метою передачі більшості важливих для жителів повноважень у територіальні громади було запропоновано на першому етапі реформи сформувати спроможні громади через процедуру добровільного об’єднання. Відповідно до Плану заходів щодо реалізації Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні були внесені зміни до Бюджетного та Податкового кодексів України, якими здійснено перший етап бюджетної децентралізації. Так, зміни до Бюджетного кодексу фактично є основою для стимулювання громад до об’єднання та підвищення їхньої спроможності через механізм переходу бюджетів об’єднаних громад на прямі міжбюджетні відносини з державним бюджетом. У разі об’єднання такі громади наділялися повноваженнями та ресурсами, як у міст обласного значення. Натомість територіальні громади, які не брали участь у об’єднанні, залишалися осторонь цього процесу та позбавлялися права на виконання делегованих державою повноважень органом місцевого самоврядування в селах, селищах, містах районного значення, що не об’єдналися. Прийняття 17 червня 2014 р. Закону України «Про співробітництво територіальних громад» [111] трансформувало підходи розуміння суті та регламентацію суспільних відносин в сфері співробітництва територіальних громад [131, с. 9]. Відповідно до даного Закону (яким передбачено організаційно- правові засади співробітництва територіальних громад, принципи, форми, механізми такого співробітництва, його стимулювання, фінансування та контролю) розпочався вирішальний етап децентралізаційної реформи, а територіальні громади отримали можливість реалізації конституційного права на об’єднання своїх ресурсів для вирішення спільних соціально-економічних проблем, реалізації інвестиційних проєктів, ефективного використання коштів місцевих бюджетів, підвищення дієвості управлінських рішень тощо. Визначаючи співробітництво територіальних громад як «відносини між двома або 42 більше територіальними громадами, що здійснюються на договірних засадах у визначених законом формах з метою забезпечення соціально-економічного, культурного розвитку територій, підвищення якості надання послуг населенню на основі спільних інтересів та цілей, ефективного виконання органами місцевого самоврядування визначених законом повноважень» даним Законом визначено п’ять форм співробітництва [131]: – делегування одному із суб’єктів співробітництва іншими суб’єктами виконання одного чи кількох завдань з передачею йому відповідних ресурсів; – реалізація спільних проєктів, що передбачає координацію діяльності суб’єктів співробітництва та акумулювання ними на визначений період ресурсів з метою спільного здійснення відповідних заходів; – спільне фінансування (утримання) підприємств, установ та організацій комунальної форми власності – інфраструктурних об’єктів; – утворення суб’єктами співробітництва спільних комунальних підприємств, установ та організацій – спільних інфраструктурних об’єктів; утворення суб’єктами співробітництва спільного органу управління для спільного виконання визначених законом повноважень. Ухвалення Закону України «Про добровільне об’єднання територіальних громад» від 5 лютого 2015 р. № 157 [97] сприяло утворенню таких об’єднань. Цей Закон спрямований на формування самодостатніх територіальних громад, які б володіли відповідними матеріальними і фінансовими ресурсами, територією та об’єктами соціальної інфраструктури, необхідними для ефективного виконання покладених на зазначені органи завдань та функцій. Закон № 157 не тільки врегулював відносини, що виникають у процесі добровільного об’єднання територіальних громад сіл, селищ, міст та добровільного приєднання до об’єднаних територіальних громад, а й запровадив нову інституцію в системі місцевого самоврядування – інститут старост. Зміни, внесені даним Законом до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» [104] (зокрема, поява статті 14-1 «Староста»), та прийняття Закону України «Про місцеві вибори» регламентували порядок 43 обрання старости та визначення його функціональних обов’язків. Староста обирався у селах та селищах, визначених місцевою радою об’єднаної територіальної громади (за винятком її адміністративного центру), на строк повноважень відповідної ради і був членом виконавчого комітету цієї ради за посадою. Запровадження повсюдності інституту старост в межах територіальної громади стало важливою гарантією захисту прав та інтересів жителів всіх сіл та селищ, що перебувають на її території. Кабінетом Міністрів України з метою забезпечення реалізації Закону України «Про добровільне об’єднання територіальних громад» [97] постановою від 8 квітня 2015 р. № 214 затверджено Методику формування спроможних територіальних громад [98]. Постановою № 214 визначено, що формування спроможних територіальних громад здійснюється з урахуванням: здатності органів місцевого самоврядування вирішувати суспільні питання, які належать до їх компетенції, для задоволення потреб населення відповідних адміністративно-територіальних одиниць; історичних, географічних, соціально- економічних, природних, екологічних, етнічних, культурних особливостей розвитку відповідних адміністративно-територіальних одиниць; розвитку інфраструктури відповідних адміністративно-територіальних одиниць; фінансового забезпечення відповідних адміністративно-територіальних одиниць; трудової міграції населення; результатів попередньої оцінки рівня спроможності спроможних територіальних громад; оптимальних мереж соціальної інфраструктури та доступності публічних послуг у відповідних сферах [98]. Отже, Закон України «Про добровільне об’єднання територіальних громад» та Методика формування спроможних територіальних громад визначили яким чином має відбуватись об’єднання громад для того щоб вони стали спроможними. Порядок добровільного приєднання до вже створеної громади визначено Законом України «Про внесення змін до деяких законів України щодо добровільного приєднання територіальних громад» від 9 лютого 2017 р. № 1851 [82]. Даним Законом також уточнено вимоги щодо визнання громади спроможною. 44 Закон передбачає, що у разі відмови ради громади у наданні згоди на приєднання до неї іншої територіальної громади за її ініціативою, Кабінет Міністрів України може скасувати рішення про визнання такої громади спроможною. Перші роки практичного впровадження інституту старост обумовили необхідність внесення відповідних змін до законодавства. Так, Законом України «Про внесення змін до деяких законів України щодо статусу старости села, селища» від 9 лютого 2017 р. № 1848 [83] уточнено правовий статус старости, визначено повноваження та форми підзвітності й відповідальності перед громадою та місцевою радою відповідної територіальної громади. Новацією Закону № 1848 є визначення поняття старостинського округу шляхом внесення змін до Закону України «Про місцеве самоврядування» [104]: старостинський округ – частина території об’єднаної територіальної громади, утвореної відповідно до Закону України «Про добровільне об’єднання територіальних громад», на якій розташовані один або декілька населених пунктів (сіл, селищ), крім адміністративного центру об’єднаної територіальної громади, визначена сільською, селищною, міською радою з метою забезпечення представництва інтересів жителів такого населеного пункту (пунктів) старостою (ст. 1). Зміна меж старостинського округу може здійснюватися відповідною радою територіальної громади лише з метою поліпшення умов для зв’язків старости з населенням. Законом України «Про внесення змін до деяких законів України щодо набуття повноважень сільських, селищних, міських голів» від 9 лютого 2017 р. № 1850 внесені зміни до законів України «Про місцеве самоврядування» [104] та «Про місцеві вибори» з метою унормування питання набуття повноважень сільським, селищним, міським головою. Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо особливостей добровільного об’єднання територіальних громад, розташованих на територіях суміжних районів» від 14 березня 2017 р. № 1923 [88] запровадив механізм створення територіальної громади, до складу якої увійшли територіальні громади сусідніх адміністративних районів та можливість створення громади, центром якої є місто обласного значення. Також даним https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/157-19 45 Законом врегулювано порядок призначення перших місцевих виборів у територіальних громадах, утворених в результаті об’єднання територіальних громад різних районів шляхом чіткого визначення послідовності дій: спершу призначення перших місцевих виборів і вже потім – зміна меж таких районів. Перехід спроможних територіальних громад на прямі міжбюджетні відносини з Державним бюджетом України нормативно врегульовано розпорядженням Кабінету Міністрів України «Про затвердження переліку спроможних об’єднаних територіальних громад, у яких відбулися перші вибори депутатів сільської, селищної, міської ради та відповідного сільського, селищного, міського голови у 2016 році» від 24 травня 2017 р. № 348-р [99]. Питання добровільного приєднання територіальних громад сіл, селищ до територіальних громад міст республіканського (Автономної Республіки Крим) та обласного значення врегулював Закон України від 3 квітня 2018 р. № 2379 [91] шляхом внесення змін до Закону України «Про добровільне об’єднання територіальних громад». Отже, вище означені нормативно-правові документи визначали основні етапи, умови і сам процес добровільного об’єднання територіальних громад на першому етапі їх об’єднання, а також функції й обов’язки, яких набували територіальні громади на цьому етапі, та фінанси, які надавалися для їх реалізації після завершення процедури добровільного об’єднання. Затвердження розпорядженням Кабінету Міністрів України від 23 січня 2019 р. № 77 [101] плану заходів з реалізації нового етапу реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні на 2019-2021 роки та внесенням змін до нього розпорядженням Кабінету Міністрів України від 5 лютого 2020 р. № 96 розпочався другий етап об’єднання територіальних громад. Відповідно до вище означених розпоряджень обласним державним адміністраціям спільно з Мінрегіоном та за згодою всеукраїнських асоціацій органів місцевого самоврядування необхідно було розробити і внести зміни до перспективних планів формування територій громад областей, передбачивши охоплення ними 100 % території області з урахуванням міст 46 обласного значення, враховуючи при цьому урядову Методику формування спроможних територіальних громад. Спрощенню процедури затвердження перспективних планів формування територій громад Автономної Республіки Крим та областей й викоріненню практики політизації цього процесу обласними радами сприяло прийняття Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про добровільне об’єднання територіальних громад» щодо спрощення процедури затвердження перспективних планів формування територій громад Автономної Республіки Крим, областей» від 5 грудня 2019 р. № 348 [92], відповідно до якого об’єднання територіальних громад відбувається виключно за перспективним планом і без обов’язкової участі обласних рад. Прийняттям даного Закону також створено підґрунтя для застосування адміністративного підходу до формування територіальних громад. 16 липня 2020 р. законодавчо змінено підхід до обирання старости. Так, Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення виборчого законодавства» № 805 [85] було скасовано прямі вибори старост та встановлено його призначення місцевими радами за поданням сільського, селищного, міського голови. Обраний на виборах сільський, селищний, міський голова має пропонувати власні кандидатури на посади старост, а рада їх лише затверджує. У липні 2020 р. з Виборчого кодексу України були виключені положення про обрання старост виборцями, змін зазнали і положення Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» [104], якими визначався правовий статус старости. Зокрема, було передбачено, що староста затверджується сільською, селищною, міською радою на строк її повноважень за пропозицією відповідного сільського, селищного, міського голови, що вноситься за результатами громадського обговорення (громадських слухань, зборів громадян, інших форм консультацій з громадськістю), проведеного у межах відповідного старостинського округу (ст. 541). Визначальний вплив на процес формування громад справила постанова Кабінету Міністрів України від 24 січня 2020 р. № 34 «Про внесення змін до https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/280/97-%D0%B2%D1%80?find=1&text=%D1%81%D1%82%D0%B0%D1%80%D0%BE%D1%81%D1%82#w1_8 47 Методики формування спроможних територіальних громад» [94], яка надала можливість більш комплексно оцінювати рівень спроможності громад. Відповідно до оновленої Методики спроможною є територіальна громада, що характеризується такими показниками [94]: – чисельність населення, що постійно проживає на території спроможної громади (до 3 тис. осіб – 0,3; від 3 до 7 тис. – 0,6; 7 тис. осіб і більше – 1); – чисельність учнів, що здобувають освіту в закладах загальної середньої освіти, розташованих на території спроможної територіальної громади (до 300 – 0,3; від 300 до 500 – 0,6; 500 і більше – 1); – площа території спроможної територіальної громади (до 200 кв. км – 0,3; від 200 до 400 кв. км – 0,6; понад 400 кв. км – 1); – індекс податкоспроможності бюджету спроможної територіальної громади (до 0,3 – 0,3; від 0,3 до 0,9 – 0,6 більше 0,9 – 1); – частка місцевих податків та зборів у доходах бюджету спроможної територіальної громади (до 20 % – 0,3; від 20 до 40 % – 0,6; понад 40 % – 1). Рівень спроможності визначається за сумою вказаних вище критеріїв: низький рівень спроможності – від 1,5 до 2,1; середній рівень спроможності – від 2,2 до 3,8; високий рівень спроможності – від 3,9. Постановою № 34 визначено, що кількість спроможних територіальних громад з низьким рівнем спроможності не може перевищувати 10 % загальної кількості спроможних територіальних громад АРК, відповідної області. Разом з тим, при формуванні спроможних громад мають братися до уваги ще й оптимальні мережі соціальної інфраструктури та доступність публічних послуг. Закон України «Про внесення змін до деяких законів України щодо визначення територій та адміністративних центрів територіальних громад» від 16 квітня 2020 р. № 562 визначив, що адміністративним центром громади є населений пункт (село, селище, місто), що має розвинену інфраструктуру і, як правило, розташований найближче до географічного центру території громади та в якому розміщується представницький орган місцевого самоврядування даної громади [80]. А територія територіальної громади, згідно даного Закону, – https://decentralization.gov.ua/news/11764 48 нерозривна територія, в межах якої територіальна громада здійснює свої повноваження щодо вирішення питань місцевого значення відповідно до Конституції і законів України, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування. Відповідно до Закону України № 562 на позачерговому засіданні 12 червня 2020 р. Кабінет Міністрів України схвалив 24 розпорядження щодо визначення адміністративних центрів по кожній області країни та затвердив території 1470 спроможних територіальних громад, у яких мали відбутися місцеві вибори у 2020 р. на новій територіальній основі (вибори відбулися у 1438 територіальних громадах). Запровадження нового адміністративно-територіального устрою базового та районного рівнів детермінувало внесення відповідних змін щодо правових засад функціонування бюджетної системи України. У зв’язку з цим, Законом України від 17 вересня 2020 р. від № 907 [79] внесені зміни до Бюджетного кодексу України. Даним Законом була закладена основа нової бюджетної системи та створено фундамент для формування фінансово спроможних територіальних громад й підвищення добробуту їх жителів незалежно від місця проживання (село, селище чи місто), а саме: – розмежування доходів і видатків між бюджетами районів та територіальних громад. Районні бюджети виключено із системи горизонтального вирівнювання – вони не мають міжбюджетних відносин із державним бюджетом. Склад доходів і видатків бюджетів територіальних громад встановлено в обсягах, закріплених за бюджетами міст обласного значення. Усі територіальні громади є незалежними, органи влади вищого рівня не мають на них жодного адміністративного та фінансового впливу; – закріплення належної ресурсної бази для здійснення повноважень органами місцевого самоврядування та приведення у відповідність положень бюджетного законодавства з урахуванням нового адміністративно-територіального устрою. Усі питання забезпечення життєдіяльності мешканців населених пунктів мають вирішуватися на рівні територіальної громади, а за районними 49 державними адміністраціями залишаться лише ті повноваження, які необхідні уряду для загального державного управління; – закріплення права залишати 60 % надходжень податку на доходи фізичних осіб в місцевих бюджетах; – формування бюджетів районів переважно за рахунок доходів від районної комунальної власності; – врегулювання проблемних питань міжбюджетних відносин між Державним та місцевими бюджетами; – встановлення рівних умов у бюджетному забезпеченні для сільських, селищних, міських територіальних громад. Підвищенню фінансової спроможності територіальних громад сприяв указ Президента України від 15 жовтня 2020 р. № 449 «Про деякі заходи щодо прискорення реформ у сфері земельних відносин» [96], згідно якого землі сільськогосподарського призначення мають бути передані з державної до комунальної власності. Указом визначено, що після проведених чергових місцевих виборів 25 жовтня 2020 р. усі новостворені громади мають отримати землі в комунальну власність й використовувати кошти від землекористування для свого розвитку. Таким чином, територіальні громади отримали у власність